1. INTRODUÇÃO

Trata-se de Tomada de Subsídios aberta para contribuições da sociedade em geral e que tem como objetivo coletar insumos e auxiliar na construção do Relatório de Análise de Impacto Regulatório – AIR no bojo do item 26 da Agenda Regulatória da ANATEL para o biênio 2023-2024, intitulado “Reavaliação da regulamentação sobre roaming especificamente no que tange ao atendimento às rodovias e aos compromissos de investimento estabelecidos em Editais de Licitação para autorização de uso de radiofrequências”.

Este projeto regulamentar tem como escopo “reavaliar a regulamentação sobre atendimento a usuário visitante (roaming) no SMP buscando debater e endereçar aspectos referentes ao atendimento às rodovias com este serviço de telecomunicações. Também se busca debater aspectos referentes à abertura de roaming em municípios e localidades onde há compromissos de investimento editalício designado a apenas uma prestadora de SMP, incluindo, entre outros aspectos, as tecnologias que devem ser consideradas nesta abertura de rede”.

O referido Item 26 da Agenda Regulatória 2023-2024 foi incluído por meio da Resolução Interna nº 232, de 8 de agosto de 2023, que definiu como meta a conclusão do AIR e da proposta de minuta regulamenta até o final do 1° semestre de 2024. Como racional para inclusão do referido item, do Informe nº 47/2023/PRRE/SPR (SEI nº 10310461), contido no bojo do processo 53500.023403/2022-76 que subsidiou a Resolução Interna supracitada, se extrai o seguinte:

“3.6. Após a aprovação da Agenda Regulatória 2023-2024, no curso da análise da Consulta Pública nº 41, de 6 de junho de 2022, sobre a simplificação da regulamentação de serviços de telecomunicações (item 2 da referida Agenda), a área técnica entendeu como necessário aprofundar o debate referente à reavaliação da regulamentação sobre roaming, especificamente no que tange ao atendimento às rodovias e aos compromissos de investimento estabelecidos em Editais de Licitação para autorização de uso de radiofrequências.

3.7. As regras referentes ao roaming estão atualmente previstas no Regulamento do Serviço Móvel Pessoal (RSMP), aprovado pela Resolução nº 477, de 7 de agosto de 2007:

“Capítulo III

Do Atendimento a Usuário Visitante

Art. 75. É obrigatório que a rede da Prestadora de SMP possibilite o atendimento de seus Usuários em todas as localidades atendidas por ela, em sua Área de Prestação, inclusive na condição de visitantes, respeitado o padrão de tecnologia utilizado na área visitada.

Parágrafo único. Planos Alternativos de Serviço podem estipular exceções ao disposto no caput.

Art. 76. As prestadoras de SMP que pactuarem acordos de atendimento a Usuários Visitantes de outras Áreas de Prestação são obrigadas a estender as condições da avença de forma equivalente às demais prestadoras interessadas, respeitado o padrão de tecnologia utilizado pela prestadora que atender o Usuário Visitante.

§ 1º A obrigatoriedade não se aplica à área geográfica comum às Áreas de Prestação de serviço entre as prestadoras envolvidas.”

3.8. Percebe-se que tal regra traz uma certa liberdade para as prestadoras de SMP firmarem seus acordos para atendimento a usuários visitantes de outras prestadoras do mesmo serviço. De maneira geral tal regramento prevê o tratamento isonômico e não discriminatório ao firmar tais acordos.

3.9. Esta regra, assim como o restante do referido normativo, está sendo objeto de consolidação em um Regulamento Geral dos Serviços de Telecomunicações (RGST) no item 2 da Agenda Regulatória 2023-2024. Na versão mais recente da proposta normativa (SEI nº 9790595) percebe-se que tais regras estão sendo transpostas para o normativo consolidado sem alterações em seu mérito:

Seção IV

Do Atendimento a Usuário Visitante

Art. 173. É obrigatório que a rede da prestadora de SMP possibilite o atendimento de seus usuários em todas as localidades atendidas por ela, em sua Área de Prestação, inclusive na condição de visitantes, respeitado o padrão de tecnologia utilizado na área visitada.

Parágrafo único. As ofertas podem estipular exceções ao disposto no caput.

Art. 174. As prestadoras de SMP que pactuarem acordos de atendimento a Usuários Visitantes de outras Áreas de Prestação são obrigadas a estender as condições da avença de forma equivalente às demais prestadoras interessadas, respeitado o padrão de tecnologia utilizado pela prestadora que atender o Usuário Visitante.

Parágrafo único. A obrigatoriedade não se aplica à área geográfica comum às Áreas de Prestação de serviço entre as prestadoras envolvidas.

3.10. De fato, não houve discussão sobre o mérito de tal regra no relatório de AIR (SEI nº 6703169). O tema 1 daquele relatório de AIR discutiu o escopo dos serviços de telecomunicações e a possibilidade de consolidação destes; o tema 3 debate a consolidação dos normativos em si, atualmente esparsos e específicos para cada serviço de telecomunicações; e o tema 2, por sua vez, debateu exatamente o mérito de algumas regras para as quais se levantou problemas a serem resolvidos, tanto internamente quanto externamente. Por meio de Tomada de Subsídios aberta ao público em geral para contribuições. Nenhum dos 13 subtemas do tema 2 tratou da necessidade de alterações de mérito das regras de roaming.

3.11. Além do Regulamento do SMP, o roaming é também tratado no Plano Geral de Metas de Competição – PGMC, aprovado pela Resolução nº 600, de 8 de novembro de 2012 e alterado pela Resolução nº 694, de 17 de julho de 2018, que traz obrigações de oferta aos grupos econômicos com Poder de Mercado Significativo (PMS) no mercado relevante de atacado de roaming nacional.

3.12. O PGMC também se encontra em revisão no âmbito da Agenda Regulatória 2023-2024 (Item 12). Apesar de trazer adequações ao referido mercado de roaming nacional, não foram tratados os pontos específicos que se pretende endereçar no novo projeto normativo aqui proposto. Isto porque a questão refere-se às regras específicas de serviço (atualmente previstas no RSMP e futuramente no RGST), e não aos aspectos concorrenciais afetos à abertura de roaming de grupos com PMS para grupo sem PMS.

3.13. Dito isso, é importante contextualizar o motivo pelo qual se vislumbra a necessidade de reavaliação de tais regras neste momento e porque tal reavaliação não foi feita na época de elaboração do Relatório de AIR do item 2 da Agenda Regulatória 2023-2024.

3.14. O referido Relatório de AIR fora concluído em março de 2021. Após isso, a Anatel promoveu o maior Edital de Licitação de sua história para autorização de uso de radiofrequências: o “Edital 5G” (Edital de Licitação nº 1/2021-SOR/SPR/CD-ANATEL – SEI n.° 7452039).

3.15. Como é sabido, o Edital trouxe uma enorme gama de compromissos, entre eles: (i) de atendimento a rodovias federais; e (ii) de atendimento a municípios e localidades por pelo menos uma das vencedoras no certame.

3.16. O referido Edital traz obrigações, para a prestadora destinatária de tais compromissos, de abertura de roaming para as demais prestadoras de SMP. Situação similar ocorre para aqueles municípios e localidades onde foi prevista a obrigação de atendimento por apenas uma prestadora. Estas obrigações foram estabelecidas pela Anatel ao longo dos Editais de Licitação que conduziu para autorização de uso de radiofrequências associadas ao SMP desde 2007 (Editais 3G, 4G e agora o 5G).

3.17. No caso específico do atendimento às rodovias, ainda que exista a obrigação editalícia para abertura de roaming, ela não resolve integralmente a questão que se pretende debater no novo projeto normativo aqui proposto. Isto porque o Edital estabelece a abertura de roaming pela prestadora vencedora no certame nos trechos rodoviários onde ainda não havia cobertura do SMP. Entretanto, há milhares de trechos e quilômetros rodoviários já cobertos pelas atuais prestadoras em que não há obrigação de abertura de roaming.

3.18. Como resultado deste atual cenário, cumpridas as obrigações do “Edital 5G”, ter-se-á cobertura, com 4G ou tecnologia superior, em toda a malha rodoviária federal. Entretanto, esta cobertura estará espalhada entre as diversas prestadoras do SMP, nem todas com obrigação de abertura de roaming às demais prestadoras deste serviço. Isso certamente impactará a experiência do usuário, associado a uma prestadora específica, uma vez que, apesar de as rodovias mapeadas estarem integralmente cobertura quando do atendimento de tais obrigações, não há garantia de que a sua prestadora de SMP específica atenderá todo o seu percurso ou que se terá acesso ao roaming na rede das demais prestadoras nos trechos em que não houver cobertura de sua prestadora original.

3.19. Especificamente no caso de atendimento a municípios ou localidades onde há obrigação de cobertura por apenas uma prestadora, a experiência de implementação das obrigações editalícias pela Superintendência de Controle de Obrigações – SCO demonstra que alguns aspectos precisam ser debatidos e aprofundados como, por exemplo, em qual(is) tecnologia(s) o roaming deve ser aberto.

3.20. Um breve histórico sobre estas questões pode ser consultado no Informe nº 105/2023/COUN/SCO (SEI nº 9957158), nos autos do processo nº 53500.294372/2022-36, sobre o acompanhamento feito pela SCO das negociações e o acordo de roaming em rodovias realizado pelas prestadoras de SMP nacionais CLARO S.A, TELEFÔNICA BRASIL S.A, TIM S.A.

3.21. É fato que o debate em questão envolve aspectos operacionais e de custos que demandam uma discussão aprofundada em Análise de Impacto Regulatório específica, motivo pelo qual esta área técnica optou por não tratar a temática na análise da Consulta Pública referente ao item 2 da Agenda Regulatória 2023-2024 (sobre simplificação e reavaliação da regulamentação dos serviços de telecomunicações), mas sim sugerir ao Conselho Diretor que o assunto fosse debatido em projeto específico inserido na Agenda Regulatória.”

Frente ao exposto, percebe-se que o objetivo do presente item regulamentar é prover conectividade significativa para os usuários em: (i) cidades com menos de 30 mil habitantes; (ii) que tenham obrigações de cobertura provenientes de outros instrumentos regulatórios que não os Editais de Licitação para autorização de uso de radiofrequências (tais como Termos de Ajustamento de Conduta - TAC ou obrigações de fazer estabelecidas em processos sancionadores – ODF) e, (iii) em rodovias, independentemente de qual a sua prestadora de origem, de quem está provendo a infraestrutura nestes locais e de qual foi o arranjo tecnológico escolhido pelas prestadoras envolvidas para prover tal conectividade.

Diante deste contexto, faz-se necessário destacar a normatização aplicada ao escopo do presente projeto regulamentar.

Inicialmente, cumpre destacar que o usuário visitante é tema tratado pela Mercosul/GMC/Res. nº 19/01, no âmbito do Mercosul. Esta norma foi objeto da Resolução nº 762, de 29 de maio de 2023, que assegura o cumprimento, no Brasil, de Resoluções do MERCOSUL/GMC relacionadas ao uso do espectro de radiofrequências, no Anexo IV, e dispõe em seu anexo o que segue:

2.1 O encaminhamento das chamadas originadas na Estação Móvel Visitante deverá receber igual tratamento que as chamadas originadas pela Estação Móvel pertencente a Área de Registro Visitada, no que se referem as chamadas locais, de longa distância nacional e internacional.

2.2 As chamadas dirigidas a uma Estação Móvel Visitante deverão ser encaminhadas de acordo com as regulamentações vigentes nos Estados Parte levando-se em consideração as autorizações ou licenças outorgadas às Prestadoras do Serviço Móvel Celular envolvidas.

No que diz respeito à regulamentação nacional, a Resolução nº 477, de 7 de agosto de 2007, que aprova o Regulamento do Serviço Móvel Pessoal - RSMP, dispõe, em seu artigo 17, que a prestadora tem o direito de “receber tratamento isonômico em matéria de preços, tarifas, condições de interconexão e de uso de rede e acordos para atendimento de Usuários Visitantes”, na mesma linha do previsto na regulamentação do Mercosul.

Especificamente no que se refere ao atendimento aos usuários visitantes, o RSMP dispõe:

Do Atendimento a Usuário Visitante

Art. 75. É obrigatório que a rede da Prestadora de SMP possibilite o atendimento de seus Usuários em todas as localidades atendidas por ela, em sua Área de Prestação, inclusive na condição de visitantes, respeitado o padrão de tecnologia utilizado na área visitada.

Parágrafo único. Planos Alternativos de Serviço podem estipular exceções ao disposto no caput.

Art. 76. As prestadoras de SMP que pactuarem acordos de atendimento a Usuários Visitantes de outras Áreas de Prestação são obrigadas a estender as condições da avença de forma equivalente às demais prestadoras interessadas, respeitado o padrão de tecnologia utilizado pela prestadora que atender o Usuário Visitante.

§ 1º A obrigatoriedade não se aplica à área geográfica comum às Áreas de Prestação de serviço entre as prestadoras envolvidas.

Sendo, neste caso, necessário informar ao usuário:

Art. 82. As prestadoras do SMP devem assegurar que suas redes tenham capacidade de informar por meio da Estação Móvel, inclusive para usuários visitantes, se a Estação está dentro ou fora da sua Área de Registro e, salvo em caso de inviabilidade técnica, em que Área Geográfica definida pelo Código Nacional ela se encontra. (Redação dada pela Resolução nº 679, de 08 de junho de 2017)

Importa destacar aqui que roaming, em termos regulatórios, é um serviço que um usuário de serviços móveis adquire da sua prestadora de origem para, por meio do seu terminal móvel e código de acesso, continuar fazer uso de voz, dados e SMS fora da sua área de prestação local que, para o SMP, coincide com o Código Nacional – CN, na qual o usuário contratou o serviço e teve seu recurso de numeração registrado.

Destaca-se, ainda, que a regulamentação atual permite a existência e cobrança do roaming caso o usuário seja atendido pela rede da sua própria prestadora, mas fora de sua área de prestação local.

Ademais, no âmbito nacional, é permitido, por meio do artigo 14 do Regulamento de Uso do Espectro de Radiofrequências – RUE, aprovado pela Resolução nº 671, de 3 de novembro de 2016, a exploração industrial de radiofrequências ou de rede de acesso por rádio. Neste caso, é possível sair de uma situação de roaming, compartilhando elementos ativos de rede entre prestadoras. Assim, a prestadora pode se utilizar de parte da infraestrutura de outrem para o atendimento de seu usuário.

Conquanto o compartilhamento de infraestrutura ativa reduz a redundância de redes e a competição, é uma ferramenta importante para o atingimento de compromissos de cobertura.

Diante dos dois cenários dispostos acima (roaming versus exploração industrial de radiofrequências ou de rede de acesso por rádio), é importante, na presente contextualização, explanar sobre possíveis vantagens e desvantagens de cada um deles.

Dois dos princípios norteadores do RUE (art. 1º, § 1º) podem ser apontados, no que se refere ao desenvolvimento de redes, ao sopesar as questões econômicas associadas a elas: “o emprego racional e econômico do espectro” e “a ampliação do uso de redes e serviços de telecomunicações”.

Já ao que se refere à finalidade da regulamentação, o RUE aponta como objetivos “garantir o acesso de toda a população aos serviços de telecomunicações” e “democratizar o acesso ao espectro de radiofrequências, em estímulo ao desenvolvimento social e econômico” - o que torna as questões relacionadas à cobertura bastante sensíveis ao interesse público.

Dito isto, nesta Tomada de Subsídios, a Anatel não pretende limitar-se a discutir exclusivamente soluções que envolvam o roaming para garantir que o usuário tenha conectividade significaria nas localidades com menos de 30 mil habitantes e em rodovias, sendo válidos outros cenários permitidos pela regulamentação vigente.

Neste sentido, é importante considerar também o cenário de exploração industrial de radiofrequências ou de rede de acesso por rádio, prevista no RUE conforme citado acima.

A exploração industrial é definida no RUE como “situação na qual uma prestadora de serviços de telecomunicações de interesse coletivo contrata a utilização de recursos integrantes da rede de outra prestadora de serviços de telecomunicações para constituição de sua rede de serviço”.

Da definição, percebe-se que, no caso da exploração industrial, uma prestadora utiliza recursos da rede de outra prestadora para constituir sua própria rede, de forma que o usuário continua sendo atendido por sua prestadora original, ao contrário do roaming, em que o usuário passa a ser atendido por outra rede.

Sendo assim, a exploração industrial é transparente para o usuário final, uma vez que ele continua sendo atendido por meio da rede de sua prestadora de original, enquanto no caso de roaming, o usuário ingressa na rede de outra prestadora. Deve-se destacar que a facilidade do roaming só estará disponível se houver acordo para tanto entre a prestadora visitante e a prestadora visitada.

O art. 41 do RUE estabelece que os acordos de exploração industrial, de rede de acesso rádio ou de radiofrequências, estão sujeitos à anuência prévia da Agência para sua efetivação, havendo situações específicas em que a referida anuência prévia pode ser dispensada, a saber:

I - nos casos em que houver previsão em editais ou regulamentos específicos;

II - nos casos de exploração de serviço por meio de rede virtual;

III - quando confinada a municípios com menos de 30 mil habitantes; ou,

IV - quando limitada exclusivamente a áreas rurais, sem cobertura de redes de telecomunicações do Serviço Móvel Terrestre.

Para os casos de exploração industrial de radiofrequências é conferida uma autorização de uso de radiofrequência, em caráter secundário, à prestadora que não detém autorização em caráter primário. Tal autorização é conferida a título oneroso, sendo calculado o preço público conforme determina o Regulamento de Cobrança de Preço Público pelo Direito de Uso de Radiofrequências, aprovado pela Resolução nº 695, de 20 de julho de 2018.

Ao contrário da exploração industrial, para que seja firmado contrato de roaming entre prestadoras não é requerida anuência da Agência. Entretanto, deve-se realçar que, caso a prestadora visitada seja detentora de Participação de Mercado Significativa (PMS) no mercado relevante de roaming, o contrato deverá ser baseado em uma Oferta de Referência de Produto de Atacado (ORPA), homologada pela Anatel e disponível por meio do Sistema de Negociação de Ofertas de Atacado (SNOA).

Finda esta exposição inicial, tem-se que, na presente Tomada de Subsídios, a Agência busca promover um diálogo com todos os interessados para identificar problemas e reunir evidências (dados e fatos baseados em informação crível) que serão importantes insumos para o processo de avaliação das possíveis ações para atingir os objetivos da pressente iniciativa.

Dessa forma, apresenta-se na sessão 3 uma contextualização inicial sobre os três eixos temáticos que, preliminarmente, serão objetos de análise do AIR. Espera-se contribuições a esta Tomada de Subsídios por meio de respostas às questões apresentadas na sessão 4, com o maior nível de detalhamento e embasamento possível.

De certo, o presente item regulamentar apresenta conexões com outras iniciativas em andamento na Anatel, sendo de suma importância para correta definição do espoco de trabalho do presente item que se avalie potenciais interações entre as ações propostas em tais iniciativas e as que pretendemos estudar no AIR com o intuito de se garantir uma coerência regulamentar, a saber.

O item 2 da Agenda Regulatória 2023-2024, objeto do processo nº 53500.059638/2017-39, versa sobre a simplificação dos serviços de telecomunicações e de suas respectivas regulamentações. Dentro de seu escopo há diversas questões em debate que, de certa forma, se comunicam com as questões aqui tratadas sobre roaming ou situações de compartilhamento para fins de construção da rede de atendimento pelo SMP.

Uma das questões lá tratada versa sobre a Exploração de Serviço Móvel Pessoal – SMP por meio de Rede Virtual. O Regulamento que trata desta matéria (RRV-SMP), aprovado pela Resolução nº 550, de 22 de novembro de 2010, é escopo do referido item nº 2 da Agenda Regulatória 2023-2024.

Por meio do Informe nº 24/2021/PRRE/SPR (SEI nº 6638655), a área técnica abordou o tema inicialmente da seguinte forma:

Subtema 2.9: Revisões na Prestação do SMP por meio de Rede Virtual

3.72. Para esse subtema, identificou-se como problema que as regras atuais podem limitar o modelo da prestação do SMP por meio de rede virtual e geram dúvidas sobre qual das modalidades (credenciado e autorizado) é a mais adequada para cada modelo de negócio. Além disso, há espaços para melhorias na regulamentação aprovada em 2010 sobre o tema, considerando as evoluções normativas que ocorreram, em diferentes temas, nestes últimos dez anos.

3.73. Assim, apontou-se como objetivo das ações do projeto simplificar e expandir a prestação do SMP por meio de rede virtual, colaborando com o aumento da competição neste mercado e abarcando novos modelos de negócio deste serviço.

3.74. Para tanto, as seguintes alternativas foram avaliadas:

• Alternativa A – Manter as atuais estrutura e regras do RRV-SMP;
• Alternativa B – Rever as regras do RRV-SMP, mantendo-se as duas modalidades de prestação do RRV-SMP (credenciado e autorizado);
• Alternativa C – Rever as regras do RRV-SMP, revisando e simplificando as modalidades de prestação do RRV-SMP;
• Alternativa D – Extinguir o modelo de RRV-SMP, passando este tipo de atuação a ser prestada com base no próprio SMP.

3.75. Concluiu-se, nesse caso, que a alternativa que apresenta a melhor relação entre benefícios e custos é a Alternativa C.

3.76. A esse respeito, o Autorizado de Rede Virtual será extinto, incorporando-se estes modelos de negócio às Autorizações tradicionais do SMP, ressaltando-se que as radiofrequências associadas podem ser utilizadas mediante outorga direta pela Anatel ou por meio de compartilhamento com outros agentes que já detenham autorizações de uso de radiofrequências.

3.77. O Credenciado de Rede Virtual será mantido, o que permitirá avaliar os resultados de outras iniciativas da Agenda Regulatória (sobre Internet das Coisas – IoT e numeração de serviços, por exemplo). Ainda, isso permitirá entender melhor o aumento relevante na quantidade de credenciados que se observou desde o final de 2019.

3.78. Nesse cenário, as alternativas serão operacionalizadas pela revisão das condições específicas da exploração do SMP por meio de rede virtual, mantendo-se apenas o modelo de credenciamento e esclarecendo-se a forma de acesso às radiofrequências necessárias para a obtenção de Autorização do SMP.

Após a Consulta Pública nº 41, de 6 de junho de 2022, havendo analisado as contribuições recebidas, a área técnica se manifestou por meio do Informe 97/2022/PRRE/SPR (SEI nº 9427936), nestes termos:

Subtema 2.9: Revisões na Prestação do SMP por meio de Rede Virtual

3.166. O Subtema 2.9 se propõem a rever as regras da prestação do SMP por meio de Rede Virtual (RRV-SMP).

3.167. Para este subtema, foi escolhida no Relatório de AIR (SEI nº 6703169) a Alternativa C, que busca revisar e simplificar esta modalidade de prestação, sendo que, como forma de operacionalizar a alternativa, optou-se por suprimir a figura da “Autorizada de SMP por meio Rede Virtual”, que dá lugar à Autorizada do SMP, cuja autorização de radiofrequências associada deve seguir os mesmos procedimentos relativos à exploração industrial de radiofrequências, previstos no Regulamento de Uso do Espectro de Radiofrequências, aprovado pela Resolução nº 671, de 3 de novembro de 2016.

3.168. Para o referido Subtema, foram recebidas 26 contribuições, de quais se extrai os seguintes pontos que merecerem destaque.

Regras de compartilhamento de radiofrequências (exploração industrial de radiofrequências)

3.169. Houve contribuições que recaíram sobre a dinâmica de compartilhamento de radiofrequências (exploração industrial de radiofrequências), tendo em vista a extinção da Autorizada de SMP por Rede Virtual. Nesse sentido, algumas contribuições tiveram o condão criar condições para estimular efetivação destes contratos de exploração industrial, especialmente para empresas de pequeno porte. Também se sugere a possibilidade de que a exploração industrial possa conferir direito a autorizações em caráter primário e não somente em secundário. A esse respeito, considerou-se que tais contribuições estariam fora de escopo, por se tratar de regramentos relativos a remédios competitivos, endereçados pelo Plano Geral de Metas da Competição (PGMC) e à gestão do espectro, que constam, em boa medida, do Regulamento de Uso do Espectro de Radiofrequências. Ressalta-se que ambos os normativos (PGMC e RUE) encontram-se em revisão nos itens 12 e 19 da Agenda Regulatória 2023-2024 e ainda serão submetidos à Consulta Pública para contribuições da sociedade em geral.

Custos de adaptação

3.170. Foram apontadas dificuldades em operacionalizar a proposta, levando em conta a necessidade de adaptação dos contratos existentes, o que traria custos administrativos e potencial revisão dos termos contratuais em vigor. Neste sentido, houve diversas contribuições manifestando apoio à manutenção do Regulamento sobre Exploração de Serviço Móvel Pessoal – SMP por meio de Rede Virtual (RRV-SMP), aprovado pela Resolução nº 550, de 22 de novembro de 2010, tal como se encontra vigente.

3.171. A esse respeito, vale ressaltar que o Relatório de Análise de Impacto Regulatório (SEI nº 6703169), com o objetivo de promover a simplificação e consolidação regulamentar, identificou que as características do Autorizado de SMP por rede virtual eram muito similares às de um Autorizado de SMP, motivo pelo qual optou-se pela convergência em um único modelo, o de Autorizado SMP tradicional. Portanto, não se trata de exclusão de um modelo de prestação e sim uma adaptação regulamentar para fins de clareza e simplificação.

3.172. Por estes motivos, julgou-se apropriado incluir disposições transitórias que contemplem aspectos da adaptação das atuais Autorizações para prestação do SMP por rede virtual para o modelo de Exploração Industrial de Radiofrequências.

3.173. A fim de aliviar o fardo regulatório sobre as atuais autorizadas do SMP por rede virtual, propõe-se, nas disposições transitórias, que os contratos de exploração industrial sejam dispensados de anuência prévia da Agência quando de sua adaptação, o que simplificaria e agilizaria o processo de adaptação.

3.174. Em linha com o objetivo de não aumentar o fardo regulatório, propõem-se alteração no inciso II do § 6º do art. 41 do Regulamento de Uso do Espectro de Radiofrequências, aprovado pela Resolução nº 671, para que fique dispensada a anuência previa do Conselho da Anatel do contrato de exploração industrial nos casos em que este for condição para a obtenção de Autorização do SMP por grupo econômico ainda não autorizado a prestar este serviço, de forma similar a como acontece hoje para os contrato de compartilhamento entre as prestadoras de origem e as prestadora que buscam uma autorização  de SMP de rede virtual.

3.175. Quanto ao licenciamento das estações, julgou-se apropriado incluir na proposta final da área técnica a obrigação de que a prestadora origem realize novo licenciamento das estações compartilhadas, para incluir as informações referentes à prestadora adaptada.

3.176. Por fim, propõe-se que eventuais aspectos operacionais da adaptação possam ser definidos pela Superintendência de Outorga e Recursos à Prestação.

Contratos de Credenciamento

3.177. Com a manutenção da figura do Credenciado em Rede Virtual, foi submetida contribuição sugerindo a exclusão do dispositivo que prevê a possibilidade das Superintendências responsáveis pela regulamentação e pela competição definirem em ato conjunto requisitos e condições mínimas que deverão constar do Contrato de Representação. Defende-se que quaisquer requisitos deveriam constar do Regulamento proposto. Quanto a isso, vale destacar que a intenção da proposta foi a de flexibilizar a elaboração de contratos entre a Autorizada de SMP e o Credenciado. Ou seja, não é intenção estabelecer a priori tais requisitos, mas apenas prever que as áreas técnicas na Anatel possam fazer caso seja necessário. Relembre-se que o RRV-SMP prevê em seu Anexo I uma extensa lista de requisitos mínimos que deverão constar do contrato, que não foram transportados para a presente Minuta. Dessa forma, entende-se que a proposta está mais alinhada à diretriz de simplificação regulatória, conferindo maior flexibilidade à elaboração dos contratos.

Contribuições da SEAE e do Conselho Consultivo da Anatel

3.178. Com relação aos comentários da Secretaria Especial de Produtividade, Emprego e Competitividade (SEAE) contidos nos documentos SEI nº 9086377 e nº 9110608, ressalta-se que não houve contribuições quanto a este subtema.

3.179. Por sua vez, no Relatório do Conselho Consultivo da Anatel (Relatório SEI nº 9106035, são apontadas as dificuldades para obtenção de contrato de exploração industrial de forma a viabilizar a operação da MVNO Autorizada, indicando que suprimir o conceito não resolveria esse problema. Conforme já exposto, o presente projeto não tem como objetivo revisar regramentos relativos a práticas concorrenciais relacionados à prestação do SMP, sendo tais aspectos objeto de análise mais profunda nos projetos de Reavaliação da regulamentação de mercados relevantes (PGMC) e Revisão do Regulamento de Uso do Espectro (RUE), constantes dos itens nº 12 e 19 da Agenda Regulatória para o biênio de 2023-2024, respectivamente. Neste sentido, a supressão da Autorizada em Rede Virtual visa tão somente a simplificação da regulamentação em função de sua proximidade conceitual com a Autorizada SMP.

3.180. Ressalta-se, inclusive, que a atual regulamentação sobre MVNO também tem como premissa a livre negociação. E, dada as dificuldades existentes, e de conhecimento da Anatel, quanto ao acesso ao espectro (seja na forma de exploração industrial, seja na forma de MVNO Autorizada, seja por uso em caráter secundário), a revisão do PGMC está considerando a imposição de assimetrias competitivas no que versa ao acesso ao espectro dos grupos econômicos detentores de Poder de Mercado Significativo neste mercado de atacado. Como dito, esta revisão regulamentar em questão ainda será submetida a Consulta Pública, momento em que toda a sociedade poderá contribuir para aprofundar este debate e solucionar os problemas apontados.

Destaque-se aqui, que as citações acima são de documentos de cunho preparatório para a decisão do Conselho Diretor da Anatel e não representam a decisão final da Agência. A fim de não haver sobreposição de temas, neste projeto não serão abordadas propostas sobre assuntos já abordados no item 2 da Agenda Regulatória 2023-2024.

O Plano Geral de Metas de Competição (PGMC) foi estabelecido com o objetivo de regular e incentivar a competição no setor de telecomunicações, por meio da Resolução nº 600, de 8 de novembro de 2012, sendo atualizado pela Resolução nº 694, de 17 de julho de 2018.

Atualmente, está em curso uma reavaliação da regulamentação dos mercados relevantes do PGMC, a segunda revisão quadrienal prevista naquele Plano, conforme previsto no item 12 da Agenda Regulatória para o biênio 2023-2024, objeto do processo nº 53500.055615/2020-51.

Neste contexto, visando obter contribuições da sociedade sobre questões relacionadas à competição no setor de telecomunicações, foi realizada uma Tomada de Subsídios com perguntas gerais e específicas sobre os mercados relevantes em telecomunicações (SEI nº 7843244). Essa Tomada de Subsídios foi submetida a comentários e sugestões do público por meio da Consulta Pública nº 64 de 22 de dezembro de 2021 (SEI nº 7843251).

As contribuições recebidas foram apreciadas para a elaboração da proposta inicial, conforme refletido no Relatório de Análise de Impacto Regulatório (SEI nº 9114920), anexo ao Informe nº 75/2022/PRRE/SPR (SEI nº 8973492), de 22 de setembro de 2022.

Após a manifestação da Procuradoria Federal Especializada da Anatel (PFE/Anatel) por meio do Parecer nº 577/2022/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 9569004), os autos foram encaminhados ao Conselho Diretor da Agência, que emitiu o Acórdão nº 311, de 06 de novembro de 2023, submetendo à Consulta Pública a proposta de Plano Geral de Metas de Competição (PGMC), conforme a minuta de Resolução SEI nº 10970915, e minutas de Ato (SEI nº 9755469, nº 9755481, nº 9755485, nº 9755488, nº 9755494, nº 9755496, nº 9755498 e nº 9755516).

Atualmente, a Consulta Pública nº 64, de 6 de novembro de 2023, encontra-se aberta para receber contribuições e sugestões, que devem ser enviadas obrigatoriamente por meio do formulário eletrônico do Sistema Participa Anatel[1].

O foco da análise na presente Tomada de Subsídios e que se comunica com o projeto de revisão do PGMC recai sobre o tema específico "Mercado de Atacado: Oferta de Roaming Nacional", devidamente examinado no relatório de Análise de Impacto Regulatório (AIR) e que será abordado em seguida.

A minuciosa AIR avaliou de maneira concreta as implicações das transformações no mercado de atacado do roaming nacional, assim como as possíveis soluções correspondentes. Inicialmente centrada no arcabouço regulatório já existente, com foco tradicional no roaming para usuários individuais na rede do provedor, a análise evoluiu para abranger modelos de negócios emergentes baseados em dispositivos móveis automatizados, como sensores e radares, que modificou significativamente as necessidades das demandantes do produto de itinerância, conhecidos como acessos M2M. Em adição a essa tendência, prevê-se um aumento significativo na comercialização de soluções no ecossistema da Internet das Coisas - IoT, impulsionado pela implementação da tecnologia 5G no país.

Assim, torna-se evidente a necessidade de revisar a definição de roaming, que atualmente tem como escopo o atendimento de usuários humanos, para acompanhar a evolução do serviço móvel. A proposta de revisão visa incluir qualquer dispositivo móvel, independentemente de sua aplicação final, reconhecendo a diversificação e expansão das demandas no cenário atual.

A Anatel previu esse cenário durante o processo de anuência prévia da alienação dos ativos da OI Móvel para os grupos TIM, VIVO e CLARO. Após uma extensa análise, a Agência concluiu que a distribuição dos ativos entre os compradores levantava preocupações no âmbito da competição. Isso se devia ao fato de que os termos do negócio resultariam em uma maior homogeneidade entre as operadoras remanescentes, aumentando, assim, o risco de coordenação de comportamentos anticompetitivos. Para lidar com essa conclusão, a Agência estabeleceu uma série de remédios com o objetivo de equilibrar os riscos concorrenciais identificados. Detalhes adicionais sobre as medidas corretivas relacionadas à venda dos ativos da OI Móvel são apresentados no item 2.4 a seguir.

A identificação do roaming nacional como Mercado Relevante na AIR sobre a revisão do PGMC seguiu a avaliação destacada a seguir:

AIR

As Diretrizes Metodológicas para Identificação dos Mercados Relevantes e dos Grupos com PMS estabelecem que os mercados de varejo sejam definidos anteriormente aos mercados de atacado associados, e que sejam atribuídas correções por meio de medidas assimétricas nos últimos, apenas na existência de probabilidade de exercício de poder de mercado nos primeiros. 

A recusa na solicitação ou a imposição de altos preços na venda de capacidade entre prestadoras para prestação do serviço móvel em trânsito possui o condão de prejudicar a competitividade de empresas de menor estrutura, por exemplo, aquelas de atuação regional, em face de operadoras de alcance nacional. Na oferta de planos e promoções, as condições de consumo fora da área de registro do usuário, como regras de franquia e cobrança, constituem fator preponderante de escolha, com larga vantagem para as prestadoras de porte nacional, que podem dar tratamento local ao tráfego gerado em qualquer ponto do território nacional. 

Nesse sentido, entende-se que a oferta de Roaming Nacional é um mercado estratégico para o incentivo de empresas de abrangência regional, passível de regulação assimétrica pelo PGMC, uma vez que a ausência de intervenção poderia implicar o exercício de poder de mercado.

A conclusão no AIR é que, embora tenha sido significativo no momento de sua formulação, o desenho regulatório para o mercado de roaming requer ajustes e aprofundamentos que estejam alinhados às transformações tecnológicas e comerciais vivenciadas pelo setor ao longo do último período. Isso é crucial para evitar obstáculos no desenvolvimento de elementos essenciais da estratégia setorial delineada pelo regulador para o próximo ciclo geracional das redes.

Em resumo, a AIR prevê:

1. apresentação de ORPAs referentes ao produto de atacado em tela, incluindo a conectividade de dispositivos M2M/IoT e condições para contratação de roaming dentro ou fora da área de prestação das interessadas;
2. homologação dessas ORPAs pela Anatel, que considerará, entre outros critérios, a possibilidade de replicação das ofertas de varejo na análise dos preços praticados nos produtos de atacado correlatos;
3. divulgação e atualização dessas ORPAs na página da internet da prestadora ou grupo ofertante, designado como PMS neste Mercado Relevante de Atacado;
4. negociação exclusiva dessas ORPAs por meio do SNOA, sistema que gerencia a BDA, onde os contratos firmados deverão estar carregados, e com acesso remoto, com atualização em tempo real e com mecanismos de controle e acompanhamento sequencial da fila de pedidos;
5. envio à Anatel, quando solicitado, de cópias dos contratos firmados e outras informações julgadas pertinentes pela Agência.

Portanto, com base no Relatório de AIR anexado ao Informe nº 75/2022/PRRE/SPR (SEI nº 8973492), o Conselho Diretor aprimorou a proposta com foco nos desafios enfrentados pelo setor e aprovou a Consulta Pública com a proposta de novo Plano Geral de Metas de Competição (PGMC), que estabelecerá as diretrizes para a implementação de Medidas Regulatórias Assimétricas para os Grupos com PMS em cada um dos Mercados Relevantes. Destaca-se, em especial, da minuta do PGMC em Consulta Pública (SEI nº 10970915) para o Mercado de Atacado de Oferta de Roaming Nacional, os seguintes dispositivos:

PGMC

DA OFERTA DE ROAMING NACIONAL

Art. 86. O Grupo com PMS no Mercado Relevante de Roaming Nacional estará sujeito às Medidas Regulatórias Assimétricas de transparência e tratamento isonômico e não discriminatório, cumuladas com medidas de controle de preços de produtos de atacado.

Art. 87. O Grupo com PMS no Mercado Relevante de Roaming Nacional deve apresentar Oferta de Referência por região delimitada no respectivo Ato de designação, contemplando, no mínimo, serviços de voz, dados e mensagem de texto, incluindo a conectividade de dispositivos M2M/IoT e condições para contratação de roaming dentro ou fora da área de registro das interessadas, nos termos do art. 38 deste Plano.

§ 1º A Oferta de Referência de Roaming Nacional deverá contemplar ofertas em todas as tecnologias disponibilizadas pela Prestadora na conexão de dispositivos móveis.

§ 2º As empresas dos Grupos com PMS no Mercado Relevante de Roaming Nacional não poderão contratar a presente Oferta de Referência dentro das áreas em que elas sejam PMS.

§ 3º O roaming dentro da área de registro das interessadas tem caráter contínuo e se destina a entrantes do SMP e operadores virtuais (credenciadas e autorizadas) até 31 de dezembro de 2030.

§ 4º É vedada a cobrança de mensalidade por dispositivo M2M/IoT.

§ 5º É vedado o roaming permanente, prática caracterizada pelo acampamento fora da área de registro por mais de 90 (noventa) dias corridos de dispositivo móvel que permanece na rede de uma única prestadora ofertante de roaming.

§ 6º É vedada a adoção de cláusulas de exclusividade para contratação do roaming, exceto quando se tratar de roaming sob o regime de exploração industrial ou de roaming em redes de telecomunicações que adotam o padrão tecnológico 5G standalone.

Art. 88. Deverão constar da Oferta de Referência de Roaming Nacional, além das informações previstas no art. 40 deste Plano, as seguintes informações:

I - condições para a oferta de Roaming Nacional, abrangendo, no mínimo:

a) informações sobre as áreas de cobertura;

b) características técnicas do serviço de voz, dados e mensagem de texto, incluindo as tecnologias disponíveis, para conexão dos diferentes tipos de dispositivos; e

c) questões de segurança e sigilo de informações, incluindo, entre outros, normas e medidas para assegurar a integridade da rede, e normas de segurança a serem cumpridas por ambas as partes.

Art. 89. O Grupo sem PMS signatário de Contrato de Roaming Nacional será integralmente responsável pela exploração e execução do serviço de telecomunicações perante seus usuários e a Anatel, inclusive quanto ao correto funcionamento da rede de suporte ao serviço, mesmo que esta seja de propriedade de terceiros, sendo-lhe garantido, neste caso, direito de regresso. (grifo nosso)

Diante de todo o exposto, é possível observar como o novo PGMC pretende abordar os aspectos concorrenciais relacionados ao roaming nacional, sobretudo à oferta de roaming pelos grupos com PMS para grupos sem PMS (incluindo operadores virtuais), permitindo o roaming dentro das áreas de prestação das Prestadoras de Pequeno Porte (PPP) e em geral abolindo as cláusulas de exclusividade.

Por meio da Consulta Pública nº 65, de 6 de novembro de 2023, a proposta de revisão do Regulamento de Uso do Espectro de Radiofrequências (RUE) prevista no item nº 19 da Agenda Regulatória da Anatel para o biênio 2023-2024, foi disponibilizada para contribuições da sociedade, inicialmente pelo prazo de 60 dias. Entre os temas abordados, está a Exploração Industrial de Radiofrequência e de Rede de Acesso por Rádio; o Mercado Secundário de Espectro (hipótese em que um detentor de autorização de uso de radiofrequência transfere, no todo ou em parte, a titularidade outorgada pela Anatel a outra entidade); e o Acesso Compulsório (modalidade de cessão para uso da radiofrequência), entre outros temas afins.

Desta feita, não fazem parte do escopo da iniciativa normativa objeto da presente Tomada de Subsídios todos os temas enfrentados naquele projeto..

Especificamente quanto à Exploração Industrial de Radiofrequências e de Rede de Acesso por Rádio, a proposta de novo Regulamento de Uso do Espectro traz algumas inovações. Entretanto, entende-se que as novas possibilidades regulatórias para o compartilhamento do espectro, propostas na minuta de Regulamento submetida à Consulta Pública nº 65/2023, não trariam efeitos quanto às soluções a serem consideradas para o atingimento dos objetivos do presente projeto.

Em outros termos, a revisão regulamentar do RUE não trata de novas possibilidades regulatórias para o compartilhamento de espectro, mas do aprimoramento das já previstas na regulamentação atual com vistas a aumentar sua eficácia e efetividade. Exceção a isso é a inovação trazida na Lei nº 13.879, de 3 de outubro de 2019, sobre o chamado mercado secundário do espectro, cuja proposta de regulamentação encontra-se em debate na revisão do RUE objeto de Consulta Pública atualmente.

A concessão de Anuência Prévia para a implementação das alterações societárias destinadas à operação de venda dos ativos móveis do Grupo OI, ocorrida por meio do Acórdão nº 9 (SEI nº 7979598), de 31 de janeiro de 2022, nos autos do Processo SEI nº 53500.020134/2021-13, foi condicionada, dentre outros aspectos, à submissão à Superintendência de Competição, pelas compradoras, de Oferta de Referência de Produto de Atacado (ORPA) de Roaming Nacional em novos termos quanto ao conteúdo destinado a Prestadoras de Pequeno Porte (PPP):

ACÓRDÃO Nº 9, DE 31 DE JANEIRO DE 2022

Processo nº 53500.020134/2021-13"c) conceder anuência prévia à implementação da operação societária referente à transferência do controle das empresas COZANI RJ INFRAESTRUTURA E REDE DE TELECOMUNICAÇÕES S.A. (SPE TIM), inscrita no CNPJ nº 36.012.579/0001-50, GARLIAVA RJ INFRAESTRUTURA E REDE DE TELECOMUNICAÇÕES S.A. (SPE TELEFÔNICA), inscrita no CNPJ nº 36.012.579/0001-50, e JONAVA RJ INFRAESTRUTURA E REDE DE TELECOMUNICAÇÕES S.A. (SPE CLARO), inscrita no CNPJ nº 37.185.266/0001-66, para as empresas TIM S.A., inscrita no CNPJ nº 02.421.421/0001-11, TELEFÔNICA BRASIL S.A., inscrita no CNPJ nº 02.558.157/0001-62, e CLARO S.A., inscrita no CNPJ nº 40.432.544/0001-47, respectivamente, na forma descrita na petição SEI nº 6689499 (versão pública) e nº 6689500 (versão restrita), constante do Processo nº 53500.020134/2021-13:

(...)

c.6) determinar às Adquirentes que submetam à Superintendência de Competição:

c.6.1) em até 75 (setenta e cinco) dias contados da publicação da presente anuência, novas Ofertas de Referência no Mercado Relevante de Roaming Nacional, adequando seu conteúdo destinado a Prestadoras de Pequeno Porte – PPP, nos termos estabelecidos na regulamentação e ao disposto a seguir:

c.6.1.1) prever a oferta de serviços de voz, dados e mensagens, em todas as tecnologias disponíveis, inclusive para dispositivos de comunicação máquina à máquina (M2M) e Internet das Coisas (IoT), em todas as áreas geográficas, inclusive dentro da própria Área de Registro, podendo estabelecer as condições de uso transitório das redes;

c.6.1.2) preservar as condições pactuadas em contratos de Roaming Nacional vigentes;

c.6.1.3) contemplar o atendimento isonômico e não discriminatório de usuários visitantes de Autorizadas de Serviço Móvel Pessoal (SMP), Autorizadas do SMP por meio de Rede Virtual e Credenciados de Rede Virtual, inclusive para usuários de uma mesma Área de Registro (em regime de Exploração Industrial);

c.6.1.4) orientar os preços aos resultados do modelo de custos, mantida a possibilidade de estabelecimento de faixas de preços por quantidade e prazo da contratação, inclusive para regimes de contratação livres de compromissos de receita (pay as you go);

c.6.1.5) eliminar a distinção de tratamento técnico ou comercial para regiões objeto de metas de cobertura contratadas com o poder concedente; e,

c.6.1.6) extinguir condições de exclusividade, preferência ou restrições injustificadas ao direito de contratar o Roaming Nacional;

(...)

c.7) as determinações fixadas na alínea "c.6" e sub-itens terão vigência até a publicação da revisão do Plano Geral de Metas de Competição – PGMC e no prazo de 18 (dezoito) meses, contados a partir da publicação da anuência prévia da Anatel, serão objeto de reavaliação e eventual adequação, ponderando-se, entre outros aspectos mercadológicos, a efetividade concorrencial das medidas, o contexto competitivo do momento no mercado do SMP e a conduta das Adquirentes;" (grifo nosso)

Observa-se da transcrição do Acórdão nº 9 (SEI nº 7979598), que as inovações trazidas são diversas: seja no sentido de abrangência tecnológica, abrangência geográfica, eliminação de tratamentos discriminatórios, entre outros[1].

Acrescenta-se que, após tal anuência, com vistas a orientar os preços a serem utilizados nas ORPAs de roaming nacional, houve tramitação do processo SEI nº 53500.015848/2022-82, que teve por objeto a atualização dos Valores de Referência de Atacado de Roaming Nacional, aprovados por meio do Ato nº 9.157, de 23/11/2018 (SEI nº 3517973).

Nessa esteira, estabeleceram-se os Valores de Referência de Atacado no Mercado Relevante de Roaming Nacional, conforme o Ato nº 8.822 (SEI nº 8688469), aprovado por meio do Acórdão nº 213, de 23 de junho de 2022 (SEI nº 8688272).

Ademais, é relevante ressaltar que, conforme o §3º do próprio Ato nº 8.822 (SEI nº 8688469), "os valores fixados no Anexo a este Ato devem contemplar as condições comerciais definidas também para roaming envolvendo dispositivos de comunicação máquina a máquina (M2M) e Internet das Coisas (IoT)." Assim, consiste em prática indevida a cobrança de taxa mensal ou por evento em decorrência desses tipos de dispositivos, devendo seus custos estarem incorporados nos Valores de Referência.

Tendo em vista as determinações e diretrizes acima citadas, CLARO[2], TIM[3] e TELEFÔNICA[4] apresentaram documentos para a homologação desta Agência.

A área técnica, após proceder a análise destas três Ofertas, entendeu que as ORPAs não estavam em concordância com o Acórdão nº 9 (SEI nº 7979598) e com as demais obrigações a elas aplicáveis, de modo que não homologou os três documentos, fixando as condições que considerou como indevidas. As três decisões de não homologação foram objeto de Recursos Administrativos que foram encaminhadas para Deliberação do Conselho Diretor.

Após análise e discussão, o Conselho Diretor da Anatel acordou pelo atendimento parcial aos recursos administrativos interpostos pelas empresas do setor, de modo que foi determinada a revisão de algumas cláusulas contratuais das Ofertas, em especial a admissão de cláusula de exclusividade na contratação de roaming apenas sob o regime de exploração industrial ou que façam o uso de redes de telecomunicações que adotam o padrão tecnológico 5G standalone. Ademais, estabeleceu o monitoramento do cumprimento das decisões contidas no Acórdão nº 9 (SEI nº 7979598), visando garantir a efetividade das determinações, bem como a avaliação de impacto ex-post da intervenção regulatória contrária à exclusividade durante os 18 (dezoito) meses de sua vigência, com o objetivo de estabelecer relação de causalidade entre ela e os níveis de investimento e ocupação de redes.

Como resultado, as novas ORPAs de roaming nacional da CLARO, TIM e TELEFÔNICA foram tempestivamente disponibilizadas no Sistema de Negociação de Ofertas de Atacado – SNOA[5].

Outro remédio aplicado no âmbito da anuência prévia do processo de alienação dos ativos da Oi Móvel para TIM, TELEFÔNICA e CLARO, foi a necessidade de apresentação de Oferta de Referência para a exploração do Serviço Móvel Pessoal (SMP) por meio de Rede Virtual (MVNO).

Ressalta-se que a operação de venda dos ativos da OI Móvel foi também avaliada pelo Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) e que, a partir de tal análise, se firmou o Acordo em Controle de Concentrações (ACC) com o objetivo de endereçar as preocupações de ordem concorrencial identificadas e preservar as condições de concorrência nos mercados relevantes afetados pela operação. Tal ACC estabeleceu condições para a comercialização de Operação Móvel Virtual pelas compradoras, inclusive no que diz respeito às condições a serem observadas na ORPA a ser submetida ao crivo desta Agência.

Especialmente no quesito preço cumpre esclarecer que, tradicionalmente, os modelos de exploração de rede virtual por autorizada ou credenciada adotam formas comerciais distintas entre si. Enquanto o primeiro estabelece valores recorrentes a serem pagos à Prestadora Origem, em função do tráfego de voz, dados ou SMS, o segundo prevê um modelo de compartilhamento de receita como remuneração destinada à prestadora credenciada.

Quanto aos preços recorrentes estabelecidos em oferta de exploração virtual destinada a Autorizadas, importa resgatar que o ACC/CADE estabeleceu que tais valores deveriam, na ausência de um modelo de custos estabelecido pela Agência, adotar uma precificação baseada em metodologia de varejo menos (retail minus):

4.19. Os Contratos de MVNO entre Ofertantes e Proponentes serão firmados em regime de livre pactuação, e terão vigência nos termos da Cláusula 8.2 deste ACC, observadas as condições estabelecidas neste ACC, bem como a regulamentação editada pela ANATEL, em especial o que estabelece a Resolução ANATEL nº 550/2010, sem prejuízo de demais normas aplicáveis ou que possam vir a ser editadas pela ANATEL.

4.19.1. As Compromissárias se obrigam a adotar estritamente valores de referência decorrentes da aplicação dos modelos de custos aprovados pela ANATEL, para serviços de voz, dados e mensagens, em todas as tecnologias disponíveis (incluindo M2M e IoT). Na ausência de valores de referência para insumos de atacado decorrentes da aplicação dos modelos de custos aprovados pela ANATEL, deverá ser adotada a regra de retail minus, a qual consiste na divisão das receitas decorrentes de cada serviço (voz, dados ou SMS) pelo respectivo tráfego (voz, dados ou SMS) apurado em base trimestral. Sobre o valor resultante, será aplicada uma taxa de desconto de, no mínimo, 25% em função do volume trafegado.

Além disso, o Conselho Diretor já indicou o reconhecimento do varejo menos como referência de precificação dos produtos de exploração virtual (SEI nº 8529085), além de tornar clara a necessidade de homologação das Ofertas por parte da Anatel. Dada a ausência de modelo de custos referentes ao MVNO, a precificação baseada em valores de varejo revelou-se a opção mais adequada.

Ademais, para valores eventuais e para o compartilhamento de receita como remuneração destinada à prestadora credenciada utilizou-se a baliza do mercado para avaliar os preços propostos por CLARO, TIM e TELEFÔNICA.

Tendo em vista as determinações e diretrizes acima citadas, CLARO[6], TIM[7] e TELEFÔNICA[8] apresentaram Ofertas para a homologação desta Agência.

A área técnica, após proceder a análise destas três Ofertas, entendeu por homologar a Oferta da TIM e não homologar as demais, fixando as condições que considerou como indevidas.

As três decisões foram objeto de Recursos Administrativos que foram encaminhadas para Deliberação do Conselho Diretor. Ao avaliar em concreto estas Ofertas, o Conselho Diretor se posicionou acerca da impossibilidade de cobrança, pelo prazo de 5 (cinco) anos, de assinatura mensal para dispositivos máquina-a-máquina (M2M) e de Internet das Coisas (IOT), além de decidir por afastar a condição contratual de exclusividade entre as autorizadas de MVNO e a Prestadora Origem e por eliminar cláusulas de não concorrência. Adicionalmente,o Conselho Diretor decidiu  eliminar cláusulas que estabeleciam por vias interpretativas a possibilidade de contratação unicamente com abrangência nacional entre MVNO e Prestadora Origem, de modo que a contratação poderia ser realizada em qualquer parte do território nacional.

As adquirentes apresentaram novas Ofertas e tiveram o atesto do cumprimento dessa determinação (CLARO[9], TIM[10] e TELEFÔNICA[11]).

Na análise dos custos das ORPAs de roaming nacional, torna-se crucial o estudo sopesando dois contextos específicos: (i) a negociação entre dois Grupos com Poder de Mercado Significativo (PMS), e (ii) a negociação de Grupo com PMS com Prestadora de Pequeno Porte (PPP). É essencial compreender as dinâmicas de competição e os possíveis efeitos sobre os preços das ORPAs nesses cenários, cuja regulação desempenha um papel eficaz para garantir condições equitativas, promovendo a concorrência justa e a sustentabilidade do setor.

A relação entre um Grupo PMS e uma PPP ainda introduz desafios distintos. A assimetria de poder de mercado pode resultar em negociações desiguais, impactando diretamente os custos para as PPPs.

A transparência na definição dos custos é fundamental para construir um ambiente de negociação confiável e promover relações saudáveis entre os diferentes atores do mercado.

A obrigação de submeter a ORPA à homologação pela Anatel foi imposta aos Grupos designados detentores de Poder de Mercado Significativo, incluindo o Mercado Relevante de Roaming Nacional, pelo Plano Geral de Metas de Competição (PGMC), aprovado pela Resolução nº 600, de 8 de novembro de 2012, e alterado pela Resolução nº 694, de 17 de julho de 2018:

PGMC

ANEXO V

Art. 5º Os Grupos com PMS nos Mercados Relevantes de Atacado deverão elaborar Ofertas de Referência dos Produtos no Mercado de Atacado para homologação pela Superintendência responsável.

Art. 6º As Ofertas de Referência homologadas pela Anatel deverão ser obrigatoriamente praticadas pelos Grupos detentores de PMS.

O Ato nº 5.515 (SEI nº 2985535) do Conselho Diretor, de 23 de julho de 2018, estabeleceu que TIM, CLARO, TELEFÔNICA e OI eram detentoras de PMS no Mercado Relevante em pauta, o que os submeteu à obrigação de apresentar suas ORPAs de roaming nacional para homologação.

Vale contextualizar que o PGMC prevê que tanto o estabelecimento de medidas assimétricas quanto a identificação dos prestadores com Poder de Mercado Significativo resultam de um vasto estudo periódico (cada ciclo leva quatro anos) dos mercados de varejo, em especial no que concerne aos potenciais problemas competitivos existentes em cada um deles.

A partir do diagnóstico dos mercados de varejo, identificam-se os mercados de atacado que proveem cada um dos mercados de varejo, bem como quais são os prestadores que têm PMS nesses mercados de atacado. As medidas assimétricas são impostas a esses prestadores em cada um dos mercados de atacado com vistas a mitigar os problemas competitivos identificados inicialmente nos mercados de varejo.

Assim, a partir da identificação de riscos de exercício de poder de mercado no Mercado Relevante de roaming nacional, houve o estabelecimento de medidas de controle de preços e de transparência para a dimensão nacional nesse mercado, conforme estabelecido nos arts. 42 e 42-A do Anexo IV do PGMC:

PGMC

ANEXO IV

Art. 42. O Grupo com PMS no Mercado Relevante de Roaming Nacional estará sujeito às Medidas Regulatórias Assimétricas de transparência e tratamento isonômico e não discriminatório, cumuladas com medidas de controle de preços de produtos de atacado.

Art. 42-A. O Grupo com PMS no Mercado Relevante de Roaming Nacional deve apresentar Ofertas de Referência, no mínimo, serviços de voz, dados e mensagem de texto, nos termos do art. 5º deste Anexo.

Parágrafo único. A Oferta de Referência de Roaming Nacional deverá contemplar ofertas em todas as tecnologias disponibilizadas pela Prestadora a seus usuários.

Os valores de referência do produto de atacado relativo ao mercado de roaming nacional, tem sua disciplina prevista no PGMC, que prevê a aprovação pelo Conselho Diretor dos valores de referência para os produtos relevantes identificados no PGMC, a saber:

PGMC

ANEXO V

Art. 12. A análise de replicabilidade de preço consistirá em verificar a aplicação dos valores de referência definidos em Ato do Conselho Diretor para os produtos dos mercados relevantes identificados no PGMC.

§ 1º Os valores dos produtos Interconexão em Redes Móveis, Interconexão em Redes Fixas e Exploração Industrial de Linha Dedicada – EILD serão definidos com base no disposto na Resolução nº 588, de 7 de maio de 2012, e na Resolução nº 639, de 1 de julho de 2014.

§ 2º Os valores dos demais produtos serão definidos com base nos resultados mais recentes do modelo de custos top-down FAC-HCA, conforme disposto no art. 4º do Anexo à Resolução nº 639, de 1 de julho de 2014.

§ 3º Na ausência de resultados apurados especificamente para o produto dos mercados relevantes identificados no PGMC, conforme o § 2º, os valores definidos no Ato de que trata o caput serão baseados nos seguintes resultados, na seguinte sequência de prioridades:

I - valores apurados para produtos de atacado similares;

II - valores apurados para produtos de varejo similares, descontados os custos de varejo evitáveis;

III - valores médios calculados a partir dos custos, despesas operacionais e custo de capital apurados nas etapas de alocação intermediárias e dos quantitativos físicos do produto informados pelo Grupo com PMS no Apêndice A do Anexo do RSAC; e,

IV - valores calculados a partir dos custos, despesas operacionais e custo de capital apurados para outros Grupos com PMS no mesmo mercado.

§ 4? Na ausência de resultados apurados conforme o § 3º, os valores definidos no Ato de que trata o caput serão baseados em pesquisa mercadológica no Brasil e no exterior, que identifique valores de referência condizentes com as práticas de mercado nacionais.

Nesse sentido, no bojo do processo nº 53500.002255/2018-70, os Valores de Referência que balizam a avaliação de conformidade das ofertas de referência disciplinados pelo PGMC e, notadamente, no mercado de atacado de roaming nacional, foram os fixados pelo Ato nº 9.157/2018 (SEI nº 3517973):

ATO Nº 9157, DE 23 DE NOVEMBRO DE 2018

O CONSELHO DIRETOR DA AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES, no uso das atribuições que lhe foram conferidas pelo art. 19 da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, e pelo art. 16 do Regulamento da Agência Nacional de Telecomunicações, aprovado pelo Decreto nº 2.338, de 7 de outubro de 1997,

CONSIDERANDO a necessidade de estabelecer regras para o incentivo e a promoção da concorrência no setor de telecomunicações, nos termos da Constituição da República de 1988, da Lei Geral de Telecomunicações nº 9.472, de 16 de julho de 1997, e da Lei nº 12.529, de 30 de novembro de 2011;

CONSIDERANDO a necessidade de estimular a competição ampla, livre e justa entre as empresas exploradoras de serviços de telecomunicações, com vistas a promover a diversidade dos serviços com qualidade e a preços acessíveis à população, conforme previsto no art. 3º, IX, do Decreto nº 4.733, de 10 de junho de 2003;

CONSIDERANDO a necessidade de incentivar e promover a competição entre Grupos de prestadoras de serviço de telecomunicações de interesse coletivo com a adoção de medidas que visam assegurar o direito de escolha dos usuários por meio da diversificação das ofertas e fomento ao investimento setorial;

CONSIDERANDO as disposições contidas na Resolução nº 600, de 8 de novembro de 2012, que aprova o Plano Geral de Metas de Competição (PGMC), notadamente quanto à orientação dos preços aos custos na homologação das Ofertas de Referência de Produto de Atacado;

CONSIDERANDO deliberação tomada em sua Reunião nº 862, de 14 de novembro de 2018;

CONSIDERANDO o constante dos autos do Processo nº 53500.002255/2018-70,

RESOLVE:

Art. 1º Estabelecer, na forma do Anexo I a este Ato, os Valores de Referência de Atacado de ROAMING NACIONAL, líquidos de contribuições sociais, de Prestadora pertencente ao Grupo detentor de Poder de Mercado Significativo no Mercado Relevante de Roaming Nacional nas Áreas de Registro (AR), conforme determinadas no Ato nº 5.515, de 23 de julho de 2018 (SEI nº 2985535).

Art. 2º Determinar que os valores de referência estabelecidos neste Ato sejam reavaliados em um prazo de 2 (dois) anos a contar da publicação deste.

Art. 3º Este Ato entra em vigor na data da publicação de seu Extrato no Diário Oficial da União.

Importante mencionar que a orientação a custos das ORPAs de roaming também foi objeto, como já dito no tópico anterior, de decisão no âmbito do processo de anuência prévia de alienação dos ativos da OI Móvel, conforme item c.6.1.4 do Acórdão nº 9 (SEI nº 7979598): “c.6.1.4) orientar os preços aos resultados do modelo de custos, mantida a possibilidade de estabelecimento de faixas de preços por quantidade e prazo da contratação, inclusive para regimes de contratação livres de compromissos de receita (pay as you go)”.

O retrato demonstrado até aqui é importante porque, embora a obrigatoriedade da apresentação da ORPA de roaming nacional pelos detentores de PMS decorra do modelo de regulação assimétrica estabelecido pelo PGMC, existem outros instrumentos que sobre tal obrigação incidem, os quais foram citados no tópico anterior (2.4).

Assim, a determinação do preço de roaming é um componente essencial na avaliação a ser feita nesta AIR. Seja esse preço a ser definido por meio de livre negociação ou oferta de referência, é importante o debate para garantia da eficiência nas expansões das redes móveis.

Ademais, acerca das Ofertas de Referência de Produtos de Atacado (ORPAs) de roaming nacional, é importante comentar sobre as cláusulas de exclusividade. A inclusão de cláusulas de exclusividade no acesso às redes em áreas específicas, como municípios com população abaixo de 30.000 (trinta mil) habitantes e trechos de rodovias, traz consigo implicações substanciais que demandam uma análise aprofundada do impacto dessas condições contratuais.

A cláusula de exclusividade, ao restringir o acesso de outros provedores de serviços móveis nessas regiões, além de dificultar a expansão do serviço do SMP, pode resultar em um cenário de mercado menos competitivo. Este cenário é danoso em especial para as MVNO que firmaram contratos com cláusulas de exclusividade com suas Prestadoras Origem, uma vez que impossibilita para o cliente da MVNO ter qualquer tipo de conectividade caso a Prestadora Origem não possua rede em determinado local.

Por outro lado, a ausência dessa previsão pode desencorajar investimentos em infraestrutura e inovação. De certo, uma avaliação desta restrição pode ser interessante, especificamente para rodovia ou localidade com população abaixo de 30.000 habitantes onde a Prestadora Origem não tenha rede.

Além disso, cabe uma avaliação de todas as cláusulas contratuais que possam prejudicar ou impedir o avanço as operadoras que buscam estabelecer parcerias no contexto do mercado de roaming nacional.

A abordagem regulatória desempenha um papel crucial para equilibrar os interesses dos prestadores de serviços. Regulamentações que incentivem a competição saudável e promovam o uso racional de infraestruturas podem mitigar os efeitos negativos das cláusulas de exclusividade. Estabelecer regras claras para a negociação e renegociação de contratos e garantir transparência nas práticas comerciais também são elementos essenciais para promover um ambiente de mercado com competição e o bem-estar dos consumidores.

3. EIXOS TEMÁTICOS

Nessa seção será discutida a temática de atendimento aos usuários em cidades com menos de 30 mil habitantes, em especial as obrigações de atendimento a tais localidades e diferentes obrigações de compartilhamento da rede utilizada para tal, que foram impostas nos Editais de Licitações da Anatel para autorização de uso de radiofrequências.

A partir do Edital de Licitação nº 002/2007/SPV – Anatel, “Edital do 3G”, todo compromisso de abrangência estabelecido para somente uma prestadora era acompanhado, geralmente, de obrigação de atendimento de usuários visitantes.

No referido Edital foi estabelecido o seguinte no item 4.15.:

4.15. A Proponente vencedora em sua Área de Prestação é obrigada a atender assinantes visitantes de outra(s) autorizada(s) do SMP, inclusive da mesma Área de Prestação, em municípios com população abaixo de 30.000 (trinta mil) habitantes, exceto nos municípios onde a(s) autorizada(s) já disponha(m) de infra-estrutura para a prestação do SMP, respeitado o padrão de tecnologia.

Neste caso, havia compromissos de abrangência em 1.836 municípios abaixo de 30 mil habitantes, que até então, estavam sem cobertura do SMP, e para 60% do total de municípios com menos de 30 mil habitantes, com prazo para cumprimento até 2016. Deve-se destacar que, em alguns casos, o mesmo município se enquadrou nos dois compromissos.

No Edital 002/2010/PVCP/SPV – Anatel, “Edital da Banda H”, havia compromissos referentes ao atendimento a usuários visitantes, para atendimento de 15% dos municípios com população menor que 30.000 habitantes, com prazo para cumprimento até 2017, conforme o excerto reproduzido abaixo:

3.4. A Proponente vencedora é obrigada a atender, em municípios com população abaixo de 30.000 (trinta mil) habitantes, assinantes visitantes de outras Autorizadas do SMP, exceto onde essa(s) Autorizada(s) já disponha(m) de prestação do SMP, respeitado o padrão de tecnologia.

Desta forma, considerando as disposições previstas nos dois Editais acima mencionados, em 75% dos municípios com população abaixo de 30.000 habitantes, havia obrigação de atendimento de assinantes visitantes por parte das prestadoras vencedoras dos certames.

O Edital nº 004/2012/PVCP/SPV – Anatel, primeiro “Edital do 4G”, a exemplo dos Editais anteriormente citados, também trouxe obrigações para atendimento a usuários visitantes, para os 25% restantes dos municípios com população menor que 30.000 habitantes, com prazo para cumprimento até 2019, como pode-se verificar do item 7.3.3.4 abaixo:

7.3.4.4. A Proponente vencedora, quando autorizada a prestar o SMP, é obrigada a atender, em municípios com população abaixo de 30.000 (trinta mil) habitantes, Usuários visitantes de outras Autorizadas do SMP (nas faixas de 1.900 MHz / 2.100 MHz e/ou de 2.500 MHz a 2.690 MHz), exceto onde essa(s) Autorizada(s) já disponha(m) de prestação do SMP, respeitado o padrão de tecnologia.

Assim sendo, ao final de 2019, em 100% dos municípios com população menor que 30.000 habitantes, os usuários visitantes de Autorizadas do SMP vencedoras nos supracitados certames, não presentes no município, deveriam ser atendidos pela prestadora local, obedecendo compromisso de abrangência naquele município.

Também por meio do “Edital do 4G”, foi estabelecido o compromisso de abrangência para todas as prestadoras em municípios com mais de 30.000 (trinta mil) habitantes, tornando desnecessário o estabelecimento de compromisso de atendimento de usuários visitantes nesses municípios.

Observa-se que foi seguida a premissa de estabelecer compromissos de atendimento a usuários visitantes por parte da prestadora local quando apenas esta possuia compromissos de abrangência.

Verifica-se que foi seguido o conceito de que, nas sedes municipais em que só uma prestadora detinha compromisso de abrangência, foram estabelecidos também os compromissos de atendimento de usuários visitantes por parte dessa mesma prestadora.

Adicionalmente, destaca-se que o Edital nº 1/2021-SOR/SPR/CD-Anatel, “Edital do 5G”, seguiu adotando a mesma premissa e, para os municípios onde só uma prestadora estivesse sob compromisso de abrangência, foram estabelecidos também compromissos de atendimento de usuários visitantes por parte dessa mesma prestadora, conforme trecho abaixo extraído do Anexo IV do mencionado Edital:

3.5. A Proponente vencedora é obrigada a atender, nas mesmas datas e áreas indicadas nos itens 3.1 (localidades não sede) e 3.2 (rodovias) e subitens deste Anexo, com voz e dados, por meio da tecnologia existente, os Usuários visitantes de outras Autorizadas do SMP, exceto onde essa(s) Autorizada(s) já disponha(m) de prestação do SMP, respeitado o padrão de tecnologia.

(...)

5.3. A Proponente vencedora é obrigada a atender, nas mesmas datas e áreas indicadas no item 5.1 e subitens deste Anexo (localidades não sede), com voz e dados, por meio da tecnologia existente, os Usuários visitantes de outras Autorizadas do SMP, exceto onde essa(s) Autorizada(s) já disponha(m) de prestação do SMP, respeitado o padrão de tecnologia.

Diante do detalhamento apresentado, analisando os diversos Editais das licitações realizadas pela Agência desde 2007, constata-se que, consistentemente, foi aplicado o princípio de estabelecer compromissos de atendimento a usuários visitantes quando apenas uma prestadora estava sob compromissos de abrangência.

Entretanto, importa destacar que as redações dos textos dos Editais continham variações na forma de apresentação, que resultam em maneiras diferentes de cumprimento destes compromissos.

Ressalta-se, ainda, que as obrigações originais não previam a tecnologia a ser disponibilizada no compartilhamento, sendo que os acordos celebrados entras as prestadoras em geral restringem o serviço prestado à tecnologia 3G que, no entendimento da Agência, não é suficiente para entregar ao usuário visitante conectividade significativa e de qualidade para que este se aproprie dos benefícios e serviços oferecidos na internet. 

Ato contínuo, além de avaliar as obrigações estabelecidas, é importante também realizar análise sobre a forma como tais obrigações foram atendidas e as dificuldades encontradas durante este processo.

Por meio do procedimento administrativo nº 53500.006082/2011-92, a então Superintendência de Serviços Privados (SPV) efetuou o acompanhamento e controle da obrigação em tela junto às prestadoras. Foram feitas reuniões com as partes, por meio das quais se avaliou os esforços técnicos e empenhos comerciais necessários, bem como os prazos e municípios de cronograma de implementação. Houve também trocas de Ofícios entre Agência e prestadoras em relação aos compromissos. Em momento posterior, a Agência efetuou fiscalização de amostra de municípios, tendo percebido alto índice de municípios sem a facilidade de roaming instalada.

Em decorrência desse acompanhamento, foram instaurados os Processos de Apuração de Descumprimento de Obrigações (PADO) em face da VIVO (PADO nº 53500.017724/2011), da OI (PADO nº 53500.017725/2011), da CLARO (PADO nº 53500.017726/2011) e TIM (PADO nº 53500.017723/2011). A decisão final da Anatel nesses processos foi de aplicação de sanção de multa nos valores de R$ 3.289.259,88 (três milhões, duzentos e oitenta e nove mil, duzentos e cinquenta e nove reais e oitenta e oito centavos) para a VIVO, e de R$ 6.943.748,77 (seis milhões, novecentos e quarenta e três mil, setecentos e quarenta e oito reais e setenta e sete centavos) para a TIM, já quitadas. As multas aplicadas na OI e na CLARO foram de R$ 5.662.759,26 (cinco milhões, seiscentos e sessenta e dois mil, setecentos e cinquenta e nove reais e vinte e seis centavos) e R$ 3.429.022,57 (três milhões, quatrocentos e vinte e nove mil, vinte e dois reais e cinquenta e sete centavos), respectivamente, em execução e litígio judicial.

Posteriormente, em 2016, a Agência, por meio da Superintendência de Controle de Obrigações (SCO), instaurou o Processo de Acompanhamento e Controle (PAC) nº 53500.009137/2016-21, novamente para apurar o cumprimento da obrigação de roaming, em municípios com menos de 30 mil habitantes, decorrente de Editais de Licitação.

A Anatel convocou as prestadoras para reuniões, a partir de maio do ano de 2016, cujos objetivos iniciais foram o de conhecer o andamento do cumprimento das obrigações relacionadas ao serviço de roaming, assim como verificar reclamações de consumidores registradas na Agência. As prestadoras informaram terem acordos nacionais de roaming, que a facilidade estaria funcionando e que eventuais reclamações relacionadas à matéria estariam sendo tratadas pelas partes. Conforme relatado no Informe nº 489/2022/COUN/SCO, houve uma série de divergências quanto ao entendimento da obrigação, conforme trechos abaixo:

“3.10 Contudo, foram percebidas divergências quanto ao entendimento sobre a abrangência da obrigação. Enquanto a Anatel teceu entendimento de que a obrigação do roaming se dava a todos os municípios com menos de 30 mil habitantes, as prestadoras alegaram que a obrigação do Edital 3G estaria restrita ao universo do Anexo I. Abaixo uma compilação dos argumentos das prestadoras apresentados nos autos:

(a) havia sido convencionado com a SPV, em reunião com Ata, que o atendimento estaria restrito aos 1.836 (hum mil e oitocentos e trinta e seis) municípios do item 4.12.a;

(b) os Pados foram instruídos com o escopo desse total de municípios e isto corroboraria o entendimento da limitação desse escopo;

(c) os editais subsequentes também trouxeram compromissos de atendimento de usuários visitantes e isso corroboraria o entendimento da limitação do dispositivo inserido em 2007;

(d) os seguros-garantia referentes ao edital nº 002/2007 já foram devolvidos, o que demonstraria que todos os compromissos foram atendidos;

(e) a alteração do que foi avençado e adimplido fere os princípios basilares do direito, quais sejam, o da não-surpresa nas decisões e da segurança jurídica;

(f) o conjunto de municípios abrangidos pelo compromisso de abrangência seria menor que o total de municípios com menos de 30.000 (trinta mil) habitantes (compromisso de abrangência 60%) e que, atualmente, existem municípios que já ultrapassaram os 30.000 (trinta mil) habitantes;

(g) existem situações técnico-operacionais e de negócios que foram acordados pelas prestadoras, em função do entendimento do escopo limitado de atendimento e que, acaso seja ampliado, necessitam de revisão;

(h) essas dificuldades impõem o estabelecimento de prazo razoável para consecução;

(i) a formação de um grupo de trabalho poderia estudar o caso e propor soluções.

3.11 Como se pode observar, parte dos argumentos é em face do mérito e abrangência do compromisso, já outra parte tem por objetivo encontrar uma solução consensual para um eventual atendimento do compromisso com o escopo conforme entendimento da Anatel, caso sejam vencidas nos argumentos de mérito apresentados. Os pontos levantados pelas prestadoras não foram dispostos nessa ordem, nem, tampouco, houve comunhão em torno deles por todas elas.

3.12 Para um melhor entendimento dos fatos, é necessário repisar o entendimento da Agência sobre o real escopo que se pretende alcançar, ou seja, em quais municípios o usuário visitante necessita ser atendido pela vencedora ou vencedoras da licitação. Para isto, cabe voltar ao momento antecedente à própria licitação.

3.13 Recorre-se, assim, à Consulta Pública nº 802, ocorrida no âmbito do Processo nº 53500.015738/2007, que apresentou a proposta do Edital 3G para a expedição de autorização para exploração do Serviço Móvel Pessoal - SMP e/ou outorga de autorização de uso de radiofrequências nas subfaixas de radiofrequências F, G, I e J. Essa Consulta Pública foi apresentada para contribuições da sociedade pelo período de 17 de julho a 20 de agosto de 2007.

3.14 A área técnica analisou as contribuições e as apresentou para deliberação do Conselho Diretor da Agência por meio do Informe nº 462/2007-PVCPR/PVCP/SPV, de 19 de setembro de 2007. O item 4.15 do Edital 3G recebeu, naquele período de Consulta Pública, 05 (cinco) contribuições, as quais foram apresentadas pelas prestadoras Tim, Oi e Claro, e pela Nokia Siemens. A área técnica resumiu as contribuições recebidas da seguinte forma: (a) a retirada da obrigação nos municípios onde as prestadoras já detenham rede de SMP; (b) a obrigação deveria ocorrer em todos os municípios (com população abaixo de 30 mil habitantes) onde haja disponível, pelo menos, SMP prestado com as subfaixas já autorizadas; (c) a inclusão de ressalva quanto à incompatibilidade tecnológica; (d) a inclusão de item indicando que a Anatel deveria garantir bases razoáveis e justas no roaming; (e) exclusão total do item; (f) retirada da obrigação de atendimento a outras autorizadas do SMP. Diante desses cenários, a área técnica opinou no sentido de se acatar parcialmente a sugestão de criação de compromisso de atendimento, onde fossem observadas as compatibilidades tecnológicas, e desobrigando-o nas localidades em que as prestadoras já detivessem rede. Sugeriu, ainda, não acatar a proposta de inserção de condição para que a Anatel garantisse os acordos.

3.15 Além dessas opiniões, e analisando as sugestões de exclusão do compromisso, a SPV se pronunciou, no subitem do item 4.6.10 do referido Informe, nestes exatos termos:

Não acatar a sugestão de exclusão do roaming obrigatório, uma vez que a regra prevista no Edital tem o objetivo de possibilitar livre circulação de usuários de qualquer prestadora nesses municípios, mantendo a possibilidade de comunicação do seu acesso móvel em todos os municípios onde houver sinal para o SMP. Ademais, a Anatel pode, segundo o artigo 155 da Lei Geral de Telecomunicações, fixar os casos e condições em que as empresas prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo deverão disponibilizar suas redes a outras prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo, com o objetivo de desenvolver a competição. (destacamos).

3.16 Após a publicação do Edital 3G, a prestadora Vivo apresentou um pedido de impugnação, SICAP nº 53500.028221/2007, de diversos itens, dentre eles, do item 4.15, alegando que haveria conflito com a regulamentação. No enfrentamento da questão, a Comissão de Licitação manifestou-se por meio do Informe nº 002/2007-CAT, de onde destacamos o seguinte trecho:

5.4.1. Considerando que uma determinada Área de Prestação passa a ser dividida em 4 partes (4 subfaixas), pois as prestadoras se responsabilizarão por atender 25% dos municípios dessa referida Área, a regra prevista no Edital tem o objetivo de possibilitar a livre circulação de usuários de qualquer prestadora, naqueles municípios onde a prestadora não é obrigada a atender, mantendo a possibilidade de comunicação do seu acesso móvel em todos os municípios onde houver sinal para o SMP.

5.4.2. Assim, a instituição do compartilhamento de infra-estrutura e do atendimento obrigatório ao Usuário Visitante em municípios com menos de 30.000 habitantes tanto viabilizam a prestação do serviço quanto garantem a possibilidade de competição nestas localidades.

5.4.3. Mais especificamente com relação ao atendimento ao Usuário Visitante, verifica-se que o mesmo  torna-se necessário uma vez que sem ele não seria possível garantir que, mesmo caso uma determinada prestadora não venha a atender um determinado município, seus usuários poderiam utilizar o serviço neste município.

3.17 Nunca é demais ressaltar a licitude do compromisso. Neste sentido, resgatamos o trecho do Acórdão nº 734/2007-TCU, em que o Ministro Raimundo Carreiro analisando exatamente esse ponto do Edital de Licitação, se pronunciou e obteve a aprovação de seus pares, nos seguintes termos:

Ressalto tema de notória importância. O edital (fls. 04/30 e segs. do Anexo 4) estabelece critérios que visam operacionalizar a universalização de acesso ao serviço móvel pessoal a municípios com população inferior a 30.000 mil habitantes. Impugnações ao edital vieram, no sentido de alegar que diversos desses itens, por razões diversas, implicariam em cláusulas abusivas, pois não encontrariam respaldo no arcabouço regulatório e extrapolariam as competências da Anatel (fls. 121 do Anexo 4). Como se sabe, o edital (e seus anexos) é uma norma. Norma apenas de abrangência reduzida (lei entre as partes). Portanto, nele cabe operacionalizar (nas situações que aparecem no caso concreto) os mandamentos que se vão especializando conforme vamos descendo na pirâmide da hierarquia das normas. Portanto, acerta a Anatel quando afirma que as normas do edital referentes à unificação dos termos de autorização que visa repassar ganhos do mercado ao consumidor – (fls. 132-v e 133 do Anexo 4), ao compartilhamento de rede (que visa permitir a implementação do serviço em áreas de baixa atratividade econômica - fls. 133 e seu verso do Anexo 4) e ao atendimento obrigatório a usuários visitantes (que permite, em municípios com menos de 30.000 habitantes, a possibilidade de receber interessados na competição - fls. 133-v e 134 do Anexo 4) estão conforme o espírito, os princípios e as normas gerais de telecomunicações. Aliás, e não preciso estender-me no tema, princípios têm força de norma e normas gerais são apenas molduras, sendo o momento máximo de concretização as normas do edital. Guardando estas conformidades com as normas de hierarquia superior, têm plena validade jurídica.”

Restou explicado, após diversas discussões com as interessadas que, em momento algum houve interpretação que limitasse a abrangência do compromisso. Estava-se, sim, discutindo sobre a possibilidade de cobrança pelo deslocamento dos consumidores, o que, de acordo com esta Agência, não se justifica, tendo em vista que os serviços prestados por uma prestadora à outra encontrariam equilíbrio, na medida em que as obrigações de atendimento com rede própria por cada prestadora seriam equivalentes em quantidade.

Ou seja, a discussão à qual as prestadoras se referiram não tratava da abrangência do compromisso de atendimento a usuários visitantes, nem tampouco, do equilíbrio de tarifas. Sobre a questão, é importante também relembrar o que a área técnica da Agência pontuou ao analisar as contribuições recebidas na Consulta Pública nº 802, conforme o trecho:

“Destacou ainda que o objetivo desses itens do Edital é o de cobrir lacunas para garantir cobertura nacional do SMP a todos os usuários, uma vez que as localidades em questão não se tratavam de mercados economicamente atraentes para que todas as prestadoras construíssem redes próprias. (destacamos).”

Outra questão trazida nos autos do processo de acompanhamento e controle da obrigação de roaming em municípios com menos de 30 mil habitantes foi em relação aos seguros-garantia referentes ao “Edital do 3G” já teriam sido devolvidos, e que isso demonstraria o cumprimento de todos os compromissos assumidos pelas prestadoras. Acerca do assunto, o Informe nº 489/2022/COUN/SCO apresentou a seguinte explanação sobre as condições especificadas para a participação no Edital.

“3.26 Há no Edital 3G um conjunto de itens referente às Condições de Participação (item 4 e todos os seus subitens). Nessas Condições de Participação estão estabelecidos pré-requisitos de participação, tais como: (i) ser empresa constituída segundo leis brasileiras; (ii) objetivo de exploração de serviços de telecomunicações; (iii) não tenha falência declarada; (iv) regularidade fiscal, entre outras. Também estabelece as formas de prova desses itens e as condições de apresentação. Além disso, foram definidos os Compromissos de Abrangência (item 4.12), os quais se referem aos compromissos de atender com uma cobertura mínima determinados grupos de municípios segundo suas condições populacionais e em determinados prazos estabelecidos. Importante ressaltar que o item 4.12 especifica as condições de devolução das garantias, conforme descrito nos subitens 4.12.8 e 4.12.8.1, que indicam que as prestadoras devem avisar à Agência quanto ao atingimento de sua meta, e que a verificação da Anatel deve ser concluída em determinado prazo, de forma a ensejar o resgate da garantia de execução. A partir do item 4.13, o Edital 3G passa a tratar de outras condicionantes, quais sejam: (i) possibilidade de compartilhamento de radiofrequências; (ii) obrigação de contratar com as demais prestadoras a possibilidade de comercialização de serviços em municípios especificados; e, (iii) o compromisso de atender os usuários visitantes de outras prestadoras.

3.27. Veja que a simples leitura do Edital 3G leva à óbvia conclusão de que o compromisso em tela não constitui um Compromisso de Abrangência, embora tenhamos que considerar que o primeiro esteja atrelado ao segundo. Entretanto, apesar disso, eles não se confundem. A saber, o compromisso de abrangência possui uma obrigação mais ampla, cujo atendimento encontra-se disciplinado pelo item 4.12 e seus subitens.  Eles trazem as condições e prazos de atendimento para os municípios com menos de 30 mil habitantes, de 30 mil a 100 mil habitantes, com população maior que 100 mil e com população maior que 500 mil habitantes e capitais. Já o item 4.15 se refere a uma obrigação específica, atender assinantes visitantes de outra autorizada do SMP, inclusive da mesma Área de Prestação, naqueles municípios que comportam o compromisso de abrangência.

3.28. Ademais, em nenhuma análise de devolução das garantias se avalia o cumprimento do item 4.15, razão pela qual tal argumento não merece prosperar.”

Superadas as questões de abrangência da obrigação como prevista em Edital, uma vez que se reconheceu a necessidade de expansão da obrigação para além do recorte do “Edital do 3G”, ou seja, visando-se à expansão da facilidade de roaming a todos os municípios com menos de 30 mil habitantes, foi criado Grupo Técnico de trabalho com representantes da Anatel e prestadoras visando-se à expansão do roaming. Tal acordo foi firmado uma vez reconhecida a necessidade de agrupamento técnico para possível atualização de parâmetros técnicos, testes de configurações de roaming de dados, revisitar acordos comerciais, e demais necessidades para a expansão do roaming.

Consignam as Notas de Reunião COUN/SCO de 10 de agosto de 2017 (SEI nº 2843890) que as prestadoras sustentaram que, para ser possível habilitar o roaming de um usuário de outra prestadora, precisariam receber o pedido de abertura do roaming, ou seja, a demandada não conseguiria receber o usuário visitante sem ter feito acordos com a prestadora demandante, sejam comerciais ou técnicos. De fato, o Edital estabelece que a empresa tem que receber o pedido de acordo, mas ela só pode receber se a outra empresa tomar a iniciativa de solicitar. Portanto, o cumprimento da regra não é ativo, mas passivo, e depende de outro agente.

A SCO ressaltou à época a importância de que o roaming seja estabelecido em todos os municípios e que, para sair dessa condição de dependência de pedidos, todas as prestadoras deveriam fazer os pedidos de roaming nos municípios em que não tivessem infraestrutura própria ou acordos de RAN sharing. O pedido poderia ser feito à prestadora que foi ao município em decorrência de obrigação editalícia ou por interesse comercial.

Subsequentemente, o Grupo convergiu pela elaboração de um projeto piloto, que visou ao estabelecimento do roaming de voz e dados em municípios com população inferior a 30 mil habitantes, conforme consta em notas de reunião registradas pela COUN/SCO. Especificamente na Nota de Reunião COUN/SCO de 6 de dezembro de 2017 (SEI nº 2843927), foram propostos os seguintes encaminhamentos:

“1. Os representantes das prestadoras confirmaram a implantação do roaming de voz e SMS, a partir de 30/10/2017, nos municípios selecionados no projeto piloto.
2. Prestadoras propuseram que os relatórios, com informações básicas que comprovem o funcionamento do roaming de voz, sejam enviados à Anatel até o dia 15 do mês subsequente ao período de coleta de dados. Os relatórios conterão tráfego cursado, quantidade de usuários que fizeram conexão nas redes, por meio de arquivo TAP.
3. No caso do roaming de dados, o processo se encontra na etapa de interconexão física e configurações lógicas. Prestadoras ratificam o prazo de 31/12/2017 para completa ativação do roaming de dados nos municípios selecionados no projeto piloto, após conclusão dos testes fim-a-fim.
4. Os relatórios com informações do roaming de dados terão seu conteúdo definido na próxima reunião, levando em consideração o próprio aprendizado na configuração e implantação da solução.
5. A Claro e a Tim declararam a intenção de solicitar a configuração de roaming em mais municípios. A Oi e Vivo informaram que a decisão de solicitação de roaming em outros municípios dependerá de avaliação dos resultados do projeto piloto. (...)”

No decorrer do ano de 2018, o acompanhamento avançou com a padronização dos envios dos relatórios por parte das prestadoras, principalmente no que tange aos acordos de roaming de dados. Após a conclusão do projeto piloto, houve acordo de expansão do projeto de roaming para todos os municípios com população inferior a 30 mil habitantes, conforme Notas de Reunião COUN/SCO de 4 de junho de 2018 (SEI nº 2843976). Sendo assim, todas as prestadoras se comprometeram a fazer as solicitações formais de abertura de roaming às prestadoras de interesse, ou seja, às prestadoras detentoras de infraestrutura nos municípios em que elas não prestavam o SMP.

Cumpre informar que a implantação do roaming considerou os prazos de compromissos de abrangência dos Editais de Licitação, que findaram em dezembro de 2019. Ou seja, antes de se considerar a abertura do roaming em determinado município, é necessária a instalação de infraestrutura para cobertura de tal município. Portanto, o projeto delongou-se por mais tempo, considerando a necessidade desse sincronismo com os prazos dos Editais.

Desse contexto, surgiram debates sobre aspectos comerciais, o que levou a novos acordos de prática de preços, reduzindo-os consideravelmente, tanto para voz, quanto para dados. Tais atualizações comerciais, contudo, não se referem a qualquer tipo de obrigação, mas de liberalidade comercial entre as partes. Importante salientar que os Editais não determinam que a facilidade seja gratuita ou com custos e que a questão comercial depende da estratégia de cada empresa. Sendo assim, observa-se que existem empresas em que a facilidade é gratuita e outras que cobram em adição aos planos de serviço comuns.

Durante o período de acompanhamento, foram feitas diversas reuniões com as prestadoras, checando as listas de municípios onde as empresas já detinham infraestrutura própria e os municípios onde deveriam pedir a abertura do roaming.

Importante destacar a complexidade do projeto, uma vez que a gestão das informações deve considerar o sincronismo com os prazos dos Editais, listas de solicitações e de aberturas enviadas por várias partes, sujeitos a erros de comunicação e conferência, bem como com atualizações mensais de novos municípios atendidos com infraestrutura própria, por exemplo. Ademais, há, segundo o IBGE, 4.396 (quatro mil trezentos e noventa e seis) municípios com menos de 30 mil habitantes no Brasil, o que evidencia um volume considerável de municípios sob análise, parte com atendimento devido.

Para melhor gerenciar a expansão, foram feitos acordos de envio de informações, com os seguintes objetivos:

• • Identificação de redes próprias;
  • Definição de formulário para encaminhamento de solicitação de roaming;
  • Definição de formulário para indicação de abertura de roaming;
  • Acompanhamento periódico das atividades e solução de pendências;
  • Desenvolvimento de dashboard para acompanhamento do projeto.

No final de 2016, a SCO deu por cumprida a obrigação de roaming em todos os municípios até 30 mil habitantes, nos termos do Informe nº 70/2016/SEI/COGE2/COGE/SCO (SEI nº 0641160), que, em seu item 3.38, indica que o compromisso teria sido assumido para todos os municípios com menos de 30 mil habitantes, totalizando 4.550 (quatro mil quinhentos e cinquenta) municípios.

Ato contínuo, em 6 de setembro de 2019, a Superintendência de Competição (SCP) emitiu o Informe nº 43/2019/CPRP/SCP que tratou de questão de exploração industrial do tipo RAN Sharing apresentado entre duas prestadoras com PMS. O ponto central da nova discussão originada foi Reclamação Administrava com pedido de medida cautelar sobre a suposta prática de bloqueio à utilização de serviços em roaming em áreas com menos de 30 mil habitantes, tais como: (i) funcionalidade técnica que permita a habilitação do roaming de seus clientes pré-pagos e controle na rede de outras operadoras em municípios de até 30 (trinta) mil habitantes, por meio de seus dispositivos móveis e em tempo real do deslocamento; (ii) veiculação de mensagem curta aos clientes visitantes da prestadora cedente nos municípios de até 30 (trinta) mil habitantes, com a seguinte fraseologia: "Cliente operadora X, você está agora na rede da operadora Y, e o uso de dados, voz e SMS implicará a cobrança de roaming. Dúvidas, tarifas ou pacotes disponíveis, ligue xxxx." e comunicação à cedente da conclusão dos preparativos; (iii) adoção de providências necessárias para permitir a veiculação dessa mensagem curta a seus clientes visitantes.

Por todo o exposto, resta claro que o endereçamento de atendimento ao usuário em municípios com menos de 30 mil habitantes não é trivial. Por um lado, há diversas obrigações impostas por meio dos Editais de Licitação para autorização de uso de radiofrequências que, apesar de buscarem o mesmo objetivo, tem distinções nos comandos emitidos aos regulados, gerando complexidades na sua fiscalização e controle por parte da Anatel.

Tais complexidades se verificam nas diversas intervenções realizadas pela SCO/COUN e, recentemente, pelas Reclamações Administrativas recebidas na SCP sobre o tema, havendo inclusive a distinção entre as prestadoras na tarifação do usuário visitante quando este estiver sendo atendido na rede visitante provenientes de obrigações de compartilhamento em cidades com menos de 30 mil habitantes. Estes fatos reforçam a importância da Agência em se debruçar sobre a temática com o intuito de garantir que todos os usuários tenham acesso à conectividade significativa neste cenário.

Nessa seção serão abordadas as ações na Anatel que buscam garantir que o usuário tenha conectividade significativa nas rodovias federais brasileiras, destacando-se as obrigações imposta pelo “Edital do 5G” e o grupo de trabalho coordenado pela SCO onde está sendo discutido o compartilhamento da rede entre as prestadoras.

Ao avaliar o Contrato de Cessão Recíproca Onerosa de Rede entre Telefônica e Tim, no âmbito do Processo nº 53500.000608/2020-11, o Conselho Diretor da Agência, nos termos do Acórdão nº 367, de 6 de junho de 2020 (SEI nº 5722726), identificou “problemas em relação à oferta de roaming", e julgou que, embora não guardassem relação com o objeto do contrato em exame, deveriam ser endereçados. Assim, nos termos do referido Acórdão e do Despacho Ordinatório SEI nº 5722860, de 08/06/2020, determinou "à Superintendência de Competição (SCP), à Superintendência de Planejamento e Regulamentação (SPR) e à Superintendência de Controle de Obrigações (SCO) que, sob coordenação da Superintendente Executiva (SUE), avaliem medidas para expandir a oferta de roaming em todos os municípios abaixo de 30 mil habitantes e em rodovias e estradas".

O tratamento da determinação no que tange aos municípios com população inferior a 30 mil habitantes guarda relação com as obrigações impostas pelo “Edital do 3G” e posteriores, conforme já descrito no tópico 3.1.

Por outro lado, em relação ao roaming em rodovias e estradas, não havia, até a expedição do Acórdão mencionado, obrigações formais de cobertura ou roaming para essas áreas. Por essa razão, o Conselheiro Relator da matéria citada, por meio de sua Análise nº 79/2020/CB (SEI nº 5663836), constatou que "ainda há lacunas no que diz à oferta de roaming", motivo pelo qual entendeu que “medidas não necessitam necessariamente ser medidas regulamentares”, mas “poderiam ser endereçadas por meio de medidas de autorregulação, conforme previsto no art. 8º, VI, do Decreto nº 9.612/2018, que dispõe sobre a política pública de telecomunicações”. Sob esse entendimento, efetuou a proposição de determinação acima citada, acatada unanimemente pelo Conselho Diretor.

Importante observar que o relator relacionou tais medidas ao incentivo à autorregulação, fazendo referência ao art. 8º, VI, do Decreto nº 9.612, de 17 de dezembro de 2018, que dispõe sobre políticas públicas de telecomunicações:

Art. 8º Observadas as competências estabelecidas na Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, a Anatel implementará e executará a regulação do setor de telecomunicações, orientada pelas políticas estabelecidas pelo Ministério das Comunicações e pelas seguintes diretrizes: (Redação dada pelo Decreto nº 10.799, de 2021)

 ...

 VI - incentivo à autorregulação e mecanismos correlatos;

A determinação contida no Acórdão supramencionado também se encontra ancorada no art. 9º do mesmo Decreto, que dispõe sobre políticas públicas de telecomunicações, em seu inciso II ao direcionar as ações da Anatel no estabelecimento dos compromissos de expansão e de prestação dos serviços de telecomunicações para as rodovias federais, nos termos abaixo:

Art. 9º

(...)

II - expansão da cobertura de redes de acesso móvel, em banda larga, priorizado o atendimento de cidades, vilas, áreas urbanas isoladas, aglomerados rurais e rodovias federais que não disponham desse tipo de infraestrutura; (Redação dada pelo Decreto nº 10.799, de 2021)

Objetivando dar cumprimento à decisão do colegiado, a Superintendência de Controle de Obrigações (SCO) instaurou o processo nº 53500.294372/2022-36, “com o objetivo de acompanhar o acordo de Roaming em Rodovias Brasileiras realizado pelas prestadoras de SMP nacionais”, como se depreende do Despacho Ordinatório de Instauração 103/2022/COUN/SCO (SEI nº 8803994).

Após diversas tratativas com as prestadoras Claro, Telefônica e Tim, a SCO verificou que o esforço de executar o roaming em estradas e rodovias por meio de ações voluntárias e autorregulação/corregulação não alcançou até o momento a eficiência desejada. Diante dessa constatação, faz-se cabível avaliação quanto à adoção de caminho de maior enforcement por meio da regulamentação formal, convergindo com o presente estudo.

Ressalta-se, novamente, que o objetivo do presente eixo é que o usuário visitante tenha conectividade significativa durante todo o seu trajeto, independente da solução tecnológica (roaming ou compartilhamento de rede) utilizada entre as prestadoras que atendam a rodovia e as cidades por onde essa rodovia passe, sendo importante se avaliar as vantagens e desvantagens de cada uma das opções, tanto no ponto de vista econômico como técnico.

Nessa seção serão discutidas as obrigações de atendimento impostas às prestadoras em Termos de Ajustamento de Condutas - TACs e obrigações de fazer em processos sancionatórios - ODFs, que em muitos casos abarcam localidades com menos de 30 mil habitantes e rodovias, mas que não tiveram a obrigação de compartilhamento da rede ou de atendimento a usuários visitantes atrelada, criando dessa forma uma assimetria quando comparado às obrigações semelhantes imputadas por meio dos Editais de Licitação.

Desde a aprovação do Regulamento de celebração e acompanhamento de Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta (TAC), pela Resolução nº 62, de 16 de dezembro de 2013, foram celebrados três TACs até o momento:

• o Termo de Ajustamento de Conduta nº 1/2020, com a TIM S.A;
• o Termo de Ajustamento de Conduta nº 2/2020, com o GRUPO ALGAR; e
• o Termo de Ajustamento de Conduta nº 1/2022, com a TELEFÔNICA BRASIL S.A.

Como é de amplo conhecimento, os TACs trazem, além das obrigações de ajustes das condutas abarcadas, os projetos estruturantes, que correspondem a investimentos e implementações assumidas pelas prestadoras como meio para a adequação das condutas, e os compromissos adicionais, que, nos termos definidos no Regulamento, são projetos ou benefícios diretos aos usuários, precificados a partir das multas aplicadas ou estimadas pelas condutas abarcadas no Termo.

Nos ajustamentos de condutas é mantida a obrigação original bem como, em regra, as suas condições. Dessa forma, havendo, por exemplo, obrigações de cobertura provenientes de editais de Licitação, a exigência associada de oferta de roaming dependerá também de previsão no mesmo Edital. Em suma, nem todo TAC hoje está associado a uma obrigação de compartilhamento de infraestrutura.

Por outro lado, os projetos estruturantes e os compromissos adicionais são elaborados no curso das negociações, e oriundos de propostas das prestadoras.

No TAC celebrado com a TIM, foram firmados projetos estruturantes relacionados a:

1. implantação de cobertura LTE em municípios onde a prestadora não possua tal tecnologia;
2. implantação de backhaul em fibra ótica; e
3. ativação de novas estações operando na faixa de 700 MHz, com LTE.

O compromisso adicional, por sua vez, exigiu a implantação de cobertura 4G em localidades sede e não sede de municípios que ainda não possuam essa tecnologia.

O TAC celebrado com a Algar, por sua vez, não traz projetos estruturantes, e o seu compromisso adicional tem a mesma natureza do citado acima no TAC firmado com a TIM.

Por fim, o TAC firmado com a TELEFÔNICA possui os seguintes projetos estruturantes:

1. ativação de novas estações 4G;
2. ampliação de portadoras 4G em municípios que já possuem a tecnologia; e
3. instalação de equipamentos para redução das interrupções no serviço e melhoria da latência.

Já o compromisso adicional assumido pela Telefônica prevê a expansão do backbone em fibra ótica.

Passando-se agora para a discussão das obrigações de fazer estabelecidas em processos sancionatórios (ODF), tem-se que estas correspondem a uma das sanções previstas no Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas (RASA), aprovado pela Resolução nº 589, de 7 de maio de 2012.

Com a intenção de converter a simples arrecadação monetária, decorrente da aplicação de multas, em novos investimentos em políticas públicas, a Agência tem, desde 2019, efetuado, em alguns Pados, a aplicação (ou conversão de multas em) obrigações de fazer relacionados a investimentos de redes.

Assim, entre 2019 e 2022, foram aplicadas, nesse modelo, obrigações de fazer em 16 (dezesseis) processos, envolvendo a assunção de 309 (trezentas e nove) obrigações, discriminadas da seguinte forma:

- 285 (duzentas e oitenta e cinco) obrigações de implantação de rede 4G; e

- 23 (vinte e três) obrigações de implantação e backhaul em fibra ótica.

Em relação às obrigações de cobertura mencionadas, todas elas tiveram obrigação complementar de oferta de roaming a eventuais interessadas, à exceção de uma obrigação que não correspondia à ampliação de cobertura, mas ao upgrade de tecnologia 3G por 4G em um município.

Por todo o exposto neste tópico, percebe-se que, mesmo que os TACs e as ODFs tenham utilizado mecanismos similares aos dos Editais de Licitação para a promoção de políticas públicas, qual seja a conversão de arrecadação monetária (decorrente da aplicação de multas nos dois primeiro e dos valores devidos pela autorização de uso de radiofrequência no último) em compromissos de investimento, percebe-se que, no que tange às cidades com menos de 30 mil habitantes e atendimento em rodovias, as obrigações de compartilhamento de rede ou de atendimento a usuários visitantes não são uniformes.

Uma vez que o objetivo em ambos é garantir que todos os usuários tenham conectividade significativa nestes locais, independentemente da prestadora que construiu a infraestrutura e por qual motivo (TAC/ODFs ou obrigação editalícia), é pertinente e oportuno avaliar a inclusão de TACs e ODFs na uniformização regulatória das obrigações de compartilhamento objeto do presente item 26 da Agenda Regulatória 2023-2024.

Dada a contextualização apresentada, busca-se com as questões a seguir, ampliar o entendimento sobre como a Anatel pode atingir os objetivos da presente iniciativa regulamentar, qual seja, prover conectividade significativa para o usuários em cidades com menos de 30 mil habitantes, que tiveram obrigações de cobertura provenientes de TAC/ODF, ou quando estes transitam em rodovias, independentemente de qual a sua prestadora de origem, de quem está provendo a infraestruturas neste locais e de qual foi o arranjo tecnológico escolhido pelas prestadoras envolvidas para prover tal conectividade.

Ademais, mesmos nos casos em que a obrigação de compartilhamento de rede ou de atendimento a usuários visitantes foi aplicada conjuntamente à obrigação de investimento, há questões técnicas e operacionais que precisam ser avaliadas a fim de uniformizar os entendimentos (por exemplo, tecnologias abarcadas pelas obrigações, prestadoras que fazem jus à obrigação de compartilhamento ou atendimento a usuário visitante imposta, entre outros aspectos).

Assim, as perguntas a seguir se estruturam em questões gerais ou específicas para cada eixo temático. Ao final disponibiliza-se um espaço livre para apontamentos não relacionados às questões já levantadas.

4.1. Questões Gerais

1) Qual conjunto de ações adicionais pode ser tomadas para prover conectividade significativa para todos os usuários em localidade com menos de 30 mil habitantes e rodovias?

2) Quais as vantagens e desvantagens do roaming como solução de conectividade para prover atendimento ao usuário em localidade com menos de 30 mil habitantes e rodovias?

3) Quais as vantagens e desvantagens do compartilhamento de rede como solução de conectividade para prover atendimento ao usuário em localidade com menos de 30 mil habitantes e rodovias?

4) Quais seriam as medidas de publicidade e transparência que poderiam auxiliar as prestadoras interessadas em utilizar o compartilhamento de rede proveniente das obrigações editalícias, bem como das estabelecidas em Termos de Ajustamento de Conduta (TACs) ou de obrigações de fazer estabelecidas em processos sancionatórios (ODFs)?

5) Como é o tratamento, em especial no que tange à cobrança e processo para acessar, do usuário de uma prestadora que está sendo atendido como visitante em uma rede compartilhada, nos acordos livremente firmados entre as prestadoras?

6) Como é o tratamento, em especial no que tange à cobrança e processo para acessar, do usuário de uma prestadora que está sendo atendido como visitante em uma rede compartilhada frente as obrigações editalícias, bem como das estabelecidas em TACs ou ODFs?

7) Quais seriam os parâmetros necessários técnicos e tecnologia de rede (3G, 4G e 5G) para garantir uma conectividade significativa e experiência de uso adequada ao usuário visitante?

8) Os parâmetros de remuneração entre prestadoras nos cenários de compartilhamento de rede proveniente das obrigações editalícias, bem como das estabelecidas em TACs ou ODFs são razoáveis? Se não, quais ações poderiam ser tomadas para corrigir este cenário?

4.2. Questões específicas sobre o Tema 1 – Atendimento em localidades com menos de 30 mil habitantes.

9) Qual seria a solução de conectividade mais adequada para prover conectividade significativa para todos os usuários em localidade com menos de 30 mil habitantes?

10) Que outros mecanismos além dos atualmente já utilizados poderiam ser empregados para garantir que todos os usuários, independentemente de sua prestadora de origem, tenham conectividade significativa em localidade com menos de 30 mil habitantes?

4.3. Questões específicas sobre o Tema 2 – Atendimento em rodovias.

11) Qual seria a solução de conectividade mais adequada para prover conectividade significativa para todos os usuários em rodovias?

12) Quais outros agentes são relevantes para garantir a cobertura fim-a-fim nas rodovias?

13) Que outros mecanismos além dos atualmente já utilizados poderiam ser empregados para garantir a cobertura fim-a-fim nas rodovias?

14) Quais as complexidades e desafios no cumprimento da obrigação de compartilhamento em rodovias nos trechos onde estas passam dentro ou perto de áreas urbanizadas de municípios?

4.4. Questões específicas sobre o Tema 3 – Obrigações provenientes de TAC e ODF.

15) É razoável estender as obrigações de compartilhamento para localidades com menos de 30 mil habitantes e rodovias atendidas por meio de obrigações estabelecidas em TACs ou em ODFs?

16) Percebe-se que, em algumas das ODFs atuais existem obrigações de compartilhamento de rede ou de atendimento a usuário visitantes. Contudo não existe hoje um padrão no texto da obrigação. Existe um impacto nesta distinção e, se sim, como este pode ser endereçado?

4.5. Outros apontamentos que o contribuidor entenda pertinentes para a temática.

17) Espaço livre reservado para outros apontamentos que não estejam abarcados nos questionamentos anteriores, especificamente dentro do escopo da iniciativa nº 26 da Agenda Regulatória 2023-2024 e da presente Tomada de Subsídios.