• I. INTRODUÇÃO

Entre as competências legais previstas para a atuação da Anatel está a avaliação do relacionamento entre as prestadoras de serviços de telecomunicações e seus usuários, sejam eles pessoas físicas ou jurídicas, de forma a estabelecer um ambiente saudável para a prestação de serviços com qualidade e que promova investimentos sólidos e duradouros, garantindo uma conectividade universal e significativa de maneira a permitir à população brasileira não somente o acesso, mas uma experiência online segura, satisfatória, enriquecedora e produtiva, com preços acessíveis.

Nesse sentido, a Agência, no âmbito da Agenda Regulatória para o biênio 2025-2026,  que contém todas as ações de normatização a serem conduzidas pela Anatel no período de referência,  incluiu a iniciativa nº 09 acerca do Regulamento de Deveres dos Usuários (em continuidade a iniciativa nº 6 da Agenda 2023-2024). Tal iniciativa refere-se à avaliação quanto à necessidade de regulamentação sobre deveres dos usuários dos serviços de telecomunicações, nos termos do artigo 4º, em especial o seu inciso I, da Lei Geral de Telecomunicações – LGT (Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997).

Essa incumbência ganha especial relevância no ambiente da nova economia digital quando se verifica que a própria LGT trata os prestadores de serviços de valor adicionado - classificação ampla, que inclui os serviços suportados pelas redes de telecomunicações, a exemplo das plataformas digitais - como usuários (art. 61, § 1º).Na condução da iniciativa regulatória, foram realizadas as Tomadas de Subsídios nº 13, de 2023, e nº 26, de 2024, realizadas no âmbito da investigação preliminar para a avaliação e diagnóstico do contexto regulatório em que se insere a presente iniciativa que precedeu a elaboração de Análise de Impacto Regulatório (AIR).

Ou seja, a Agência promoveu um diálogo com todos os interessados para, partindo de hipóteses de problema e alternativas preliminares, reunir evidências (dados e fatos baseados em informação crível) para a conclusão do processo de AIR e a formação de convicção sobre os problemas regulatórios e as estratégias de solução de tais problemáticas.

Abaixo são indicadas as etapas adicionais do processo regulamentar concluídas até o momento:

• Em 28 de março de 2023 foi inaugurada, pelos Superintendentes de Planejamento e Regulamentação (SPR), de Competição (SCP) e de Relações com os Consumidores (SRC), a Tomada de Subsídios nº 13 (SEI nº 10020173), submetendo-se a comentários e sugestões do público em geral o documento Relatório Tomada de Subsídios - Regulamento de Deveres dos Usuários (SEI nº 10020271), com o objetivo de coletar informações para a instrução do presente projeto. O texto completo da proposta foi disponibilizado na página da Anatel na Internet, no endereço eletrônico?http://sistemas.anatel.gov.br/participa, a partir do dia 30 de março de 2023, data da publicação da mencionada Tomada de Subsídios. Originalmente, seu encerramento estava previsto para o dia 30 de junho de 2023. Conforme detalhado no Informe nº 39/2023/PRRE/SPR (SEI nº 10271620), foram recebidos pedidos de dilação de prazo da Tomada de Subsídios, decidindo-se, por meio do Despacho Decisório nº 11/2023/PRRE/SPR (SEI nº 10271930), pela prorrogação do prazo para contribuições até o dia 31 de julho de 2023.
• Posteriormente, considerando, entre outros, os insumos recebidos na Tomada de Subsídios nº 13/2023, por meio da Tomada de Subsídios nº 26, de 19 de dezembro de 2023 (SEI nº 11292254), foi submetido a comentários e sugestões do público geral o documento Relatório de Avaliação Preliminar da Problematização (SEI nº 11292250), com o objetivo de coletar informações adicionais para a instrução do projeto em tela, para continuar a avaliação e o diagnóstico do contexto regulatório em que se insere a iniciativa, avaliando-se as hipóteses de problema e alternativas preliminares, e reunindo evidências (dados e fatos baseados em informação crível) para a continuidade do processo de Análise de Impacto Regulatório (AIR) e a formação de convicção sobre os problemas regulatórios envolvidos e as estratégias de solução de tais problemáticas. A proposta foi disponibilizada na página da Anatel na Internet, no endereço eletrônico http://sistemas.anatel.gov.br/participa, a partir de 15 de janeiro de 2024, data da publicação da Tomada de Subsídios, com encerramento previsto para o dia 15 de abril de 2024. Por meio dos Despachos Decisórios nºs. 6/2024/PRRE/SPR (SEI nº 11666585) e 11/2024/PRRE/SPR (SEI nº 11955265), o prazo para contribuições à referida Tomada de Subsídios foi prorrogado até os dias 15 e 31 de maio de 2024, respectivamente.
  • A Agência sistematizou as contribuições recebidas e realizou um estudo pormenorizado para a Avaliação Preliminar da Problematização, o qual foi objeto da Tomada de Subsídios nº 26, de 2023, disponível em https://apps.anatel.gov.br/ParticipaAnatel/VisualizarTextoConsulta.aspx?TelaDeOrigem=2&ConsultaId=20202, por meio da qual a Anatel consultou sobre uma série de questões, além de colocar para comentários as Hipóteses de Problema, Objetivos e Alternativas preliminares da Análise de Impacto Regulatório, buscando o detalhamento, embasamento e as evidências necessárias para a Anatel instruir a AIR com base em evidências e dados substanciais e suficientes.
• A Anatel prosseguiu no processo de levantamento de informações por meio da Requisição de informações sobre o tema do relacionamento entre os agentes no ecossistema digital sob a perspectiva dos processos de conectividade em sentido amplo (infraestrutura, plataformas e/ou serviços digitais) e da dinâmica competitiva entre os diversos atores na cadeia de valor digital, a fim de reunir evidências para subsidiar os estudos em andamento no âmbito da Análise de Impacto Regulatório (AIR). As principais empresas e grupos econômicos que participam ativamente na cadeia digital e se inter-relacionam com outros agentes do ecossistema digital, em especial os atores envolvidos nos processos de conectividade receberam a referida requisição de informações. Empresas dos seguintes ramos, a saber:
  • Empresa de tecnologia e inovação em aplicativos de internet e outros serviços digitais;
  • Empresa provedora de aplicativos e plataformas de redes sociais na internet;
  • Empresa provedora de aplicativos mensageria e áudio e vídeo conferências e chamadas na internet;
  • Empresa provedora de infraestrutura e soluções de Cloud e Data Centers; e
  • Empresa provedora de infraestrutura e soluções de Telesserviços/Gestão de Relacionamento com o Consumidor.
• A Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), com fundamento nos artigos 4º, inciso I, e 61 da Lei Geral de Telecomunicações (LGT, Lei nº 9.472, de 1997), e no âmbito de avaliações preliminares acerca do relacionamento entre redes e serviços de telecomunicações e seus usuários, em especial aquelas provedoras de Serviços de Valor Adicionado (SVA) constituídas como serviços OTT (Over-the-Top), plataformas digitais, ou aplicações de internet, solicitou que essas empresas fornecessem os dados e informações relativos aos questionamentos dos Ofícios Circulares nº 197/2024/PRRE/SPR-ANATEL, nº 200/2024/PRRE/SPR-ANATEL, nº 201/2024/PRRE/SPR-ANATEL, nº 203/2024/PRRE/SPR-ANATEL e nº 204/2024/PRRE/SPR-ANATEL.
• Os dados recebidos constam dos autos do Processo nº 53500.003894/2023-10 e foram avaliados pelo Informe nº 109/2024/PRRE/SPR e no Relatório de Análise de Impacto Regulatório - AIR (TOMO I SEI nº 13202113, TOMO II SEI nº 13202573 e TOMO III SEI nº 13202413). As contribuições recebidas serviram de insumos para a elaboração do Relatório de Análise de Impacto Regulatório, que identificou 6 (seis) temas, e para cada um deles identificou um problema, um objetivo a ser perseguido e um conjunto de alternativas para endereçar as questões relacionadas.
• Por meio do Informe nº 109/2024/PRRE/SPR (SEI nº 12552288), de 31 de janeiro de 2025, encaminhou-se a Minuta de Resolução SEI nº 13014156 à Procuradoria Federal Especializada junto à Anatel (PFE). A PFE se manifestou sobre a proposta em 19 de março de 2025, por meio do Parecer nº 0067/2025/PFE-ANATEL/PGF/AGU (SEI nº 13439841), opinando pela regularidade do procedimento e tecendo alguns comentários e sugestões. As sugestões da PFE são analisadas no Informe nº 36/2025/PRRE/SPR (SEI nº 13552595), tendo sido elaborada nova Minuta de Resolução, SEI nº 13785953, para submissão do processo à deliberação do Conselho Diretor da Anatel.

Repisa-se que o processo de tomada de subsídios deve auxiliar no atingimento dos objetivos indicados no planejamento estratégico da Anatel para os anos 2023-2027. Entre tais objetivos estratégicos, destacam-se, no escopo da presente discussão, os seguintes: “1. promover a conectividade e a prestação de serviços de comunicação com qualidade para todos” e “3. fomentar a transformação digital junto à sociedade em condições de equilíbrio de mercado”. Mais informações sobre o plano estratégico da Anatel podem ser acessadas em https://sistemas.anatel.gov.br/anexar-api/publico/anexos/download/e3241ae37bc6426b6042e1baef5b6259.

Enfatiza-se ainda que a referida iniciativa regulatória contribui para o atingimento dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) da Agenda 2030 da Organização das Nações Unidas (ONU), que se constituem em compromisso assumido por todos os países que fizeram parte da Cúpula das Nações Unidas sobre o Desenvolvimento Sustentável, em 2015, a qual contempla os 193 Estados-membros da ONU, incluindo o Brasil. Conforme disposto no sítio eletrônico da Organização das Nações Unidas no Brasil (https://brasil.un.org/pt-br/sdgs):

Os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável são um apelo global à ação para acabar com a pobreza, proteger o meio ambiente e o clima e garantir que as pessoas, em todos os lugares, possam desfrutar de paz e de prosperidade. Estes são os objetivos para os quais as Nações Unidas estão contribuindo a fim de que possamos atingir a Agenda 2030 no Brasil.

São 17 (dezessete) os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) que compõem a Agenda 2030, conforme figura abaixo:

Assim, em continuidade, esta Agência realiza a presente Tomada de Subsídios e espera-se que as contribuições encaminhadas por meio de respostas às questões apresentadas abaixo, com o maior nível de detalhamento e embasamento possível, possibilitem que a Anatel continue a instrução do processo, hoje na fase de tomada de decisão no Conselho Diretor, tendo como base evidências e dados substanciais e suficientes. Ressalta-se, portanto, a importância do envio de dados e de evidências quantitativas e/ou monetizadas tendo como fundamento um sólido lastro de evidências para possibilitar uma avaliação detalhada na fase de tomada de decisão.

• II. DA FORMA DE CONTRIBUIÇÃO

As contribuições serão recebidas por meio do Sistema Participa Anatel, sendo que a tomada de subsídios ficará disponível por 90 (noventa) dias. Foi elaborada uma lista de perguntas de modo a orientar as respostas. Para fins de organização das informações, solicita-se que as contribuições utilizem os itens de contribuição do referido sistema.

Repisa-se a importância do envio de dados e de evidências quantitativas e/ou monetizadas tendo como fundamento um sólido lastro de evidências para possibilitar uma avaliação detalhada na fase de tomada de decisão. Nesse sentido, a Anatel garantirá o sigilo, nos termos da Lei, das informações, dados e evidências encaminhadas, as quais poderão ser encaminhadas também pelo Sistema Eletrônico de Informações da Anatel (SEI-Anatel), nos autos do processo nº 53500.003894/2023-10. Por outro lado, dados e evidências enviadas que não necessitem ter o sigilo resguardado devem ser encaminhados por meio do sistema Participa Anatel.

Feitas essas considerações, será apresentado, a seguir, um conjunto geral de questionamentos que orientam a presente Tomada de Subsídios, no sentido de que indicam as informações que a Agência deseja receber acerca da avaliação complementar na etapa de tomada de decisão após a realização da Análise de Impacto Regulatório (AIR), no âmbito do Conselho Diretor.

• III. QUESTIONÁRIO

Considerando a proposta de Consulta Pública do Regulamento de Deveres dos Usuários dos Serviços de Telecomunicações, objeto do item 9 da Agenda Regulatória para o biênio 2025-2026, atualmente na relatoria do Conselheiro Edson Holanda, e após sua análise de toda a documentação constante do processo, o Conselheiro identificou a necessidade de levantamento de novos dados, tendo como objetivo precípuo a coleta de informações padronizadas e comparáveis para subsidiar a análise do tráfego OTT (Over-the-Top) e a análise das estruturas de comercialização, adesão, cobrança e cancelamento dos Serviços de Valor Adicionado (SVAs) oferecidos em conjunto com planos de telecomunicações, para verificar: 

1. Análise de volume de dados trafegados, eventuais impactos sobre investimentos, qualidade de serviço e experiência do usuário;
2. Transparência das condições de contratação e preço dos SVAs;
3. Existência de consentimento informado e granular na adesão aos SVAs;
4. Facilidade de cancelamento do SVA sem prejuízo ao serviço principal;
5. Periodicidade e método de cobrança dos SVAs;
6. Responsabilidade solidária entre operadora e terceiro fornecedor do SVA;
7. Governança sobre tratamento de dados pessoais associados à ativação do SVA;
8. Eventuais práticas de indução comportamental ou barreiras digitais (dark patterns). 

Saliente-se que precedentes internacionais recentes reforçam a importância do tema. Em setembro de 2025, a Federal Trade Commission (FTC) dos Estados Unidos celebrou acordo histórico com a Amazon, impondo multa de US$ 2,5 bilhões por práticas enganosas em assinaturas digitais (dark patterns) que dificultavam o cancelamento e obscureciam informações de contratação.

É oportuno registrar que as informações servirão para subsidiar eventual revisão da regulamentação voltada à defesa dos direitos dos usuários dos serviços de telecomunicações, no contexto da agenda de defesa do consumidor e confiança digital conduzida pela Anatel, no âmbito da Proposta de Consulta Pública do Regulamento de Deveres dos Usuários dos Serviços de Telecomunicações, objeto do item 9 da Agenda Regulatória para o biênio 2025-2026.

Assim, a partir da tomada de subsídios, e de outros insumos que se entendam necessários para um melhor diagnóstico e mapeamento das lacunas existentes nas estruturas de comercialização, adesão, cobrança e cancelamento dos Serviços de Valor Adicionado (SVAs) oferecidos em conjunto com planos de serviço de telecomunicações e na análise de dados de tráfego de OTTs, os resultados serão encaminhados ao Gabinete do Conselheiro Relator, após avaliação das áreas, acompanhados de propostas de encaminhamento.

Dada toda a contextualização apresentada, busca-se com as questões a seguir ampliar o entendimento do ecossistema digital, seus relacionamentos, agentes, e implicações tanto para as redes e serviços de telecomunicações quanto para os usuários dessas infraestruturas, sejam eles provedores de SVA ou não. Assim, as questões se estruturam de modo a suprir o Conselho Diretor de informações adicionais para sua tomada de decisão. Além disso, ao final disponibiliza-se um espaço livre para apontamentos não relacionados às questões já levantadas. Para fins da presente Tomada de Subsídios, os termos CAP (Content and Application Provider), CSP (Communications Service Providers), e IXPs (Internet Exchange Points) são intercambiáveis com os seguintes termos, respectivamente, Provedor de Aplicação de Internet, Provedor de Conexão à Internet e Pontos de Troca de Tráfego (PTTs).

Box 1: Avaliação Complementar.

Pergunta-se:

1. Descreva detalhadamente os fluxos de contratação digital (via app, site e call center), identificando as etapas e os mecanismos técnicos específicos para captação e registro do consentimento expresso do usuário final.

2. Em relação aos mecanismos de ativação e cancelamento, especifique sob quais condições um Serviço de Valor Adicionado (SVA) é ativado automaticamente com o plano principal e em quais casos exige confirmação específica, detalhando se o cancelamento é um procedimento autônomo em relação ao serviço principal.

3. Quais são os procedimentos técnicos e os canais estabelecidos para comunicação obrigatória ao usuário sobre o início da cobrança e o término de períodos promocionais gratuitos?

4. Identifique os tipos de contratos (onerosos e não onerosos) celebrados com fornecedores de SVA, incluindo os critérios de partilha de receita e as formas de acesso público a esses instrumentos contratuais.

5. Quais são os procedimentos internos de auditoria e compliance adotados para verificar a conformidade e a transparência na oferta, cobrança e no relacionamento com os usuários finais?

6. Quais os critérios ou quesitos para identificação de porte de provedores de SVA.

7. Se detentores de Content Distribution Networks – CDNs possuem políticas de uso adequado, incluindo uso e interface de rede. Em caso afirmativo, indicar quais.

8. Informe a localização dos pontos de presença de CDNs que sua empresa possui, as aplicações principais servidas por cada uma, a propriedade da infraestrutura e os reflexos operacionais na rede, incluindo os tipos de contrato vigentes, tecnologias utilizadas e o tráfego médio mensal por CDN, discriminado por tipo de dado.

9. Informe o tráfego total de rede por tipo de troca de tráfego e origem para o período de janeiro a dezembro de 2024 e 2025, apresentando a média mensal e os picos mensais em Gbps, e percentual sobre o tráfego total.

10. Quantifique o volume de tráfego trocado dentro do Brasil via cache ou PNI durante 2024 e 2025, com valores médios e de pico em Gbps, especificando-se, para cada caso, o parceiro CAP/OTT (Content and Application Provider/Over-the-Top) envolvido, a localização precisa da interconexão, o tipo de infraestrutura utilizada, a tecnologia empregada e os critérios de redundância e balanceamento adotados.

11. Indique redução de custos de trânsito internacional proporcionada pela adoção de troca de tráfego no Brasil, informando as reduções percentuais alcançadas, descrevendo os investimentos realizados na rede de acesso com os recursos economizados e apresentar indicadores de Quality of Experience (QoE) coletados antes e depois das implementações.

12. Participa de iniciativas colaborativas relevantes entre CAPs, CSPs e IXPs (Content and Application Providers, Communications Service Providers, and Internet Exchange Points)? Em caso afirmativo, descreva as ações executadas, resultados mensuráveis obtidos, papéis desempenhados por cada participante e eventuais barreiras regulatórias ou técnicas enfrentadas, incluindo as colaborações para otimização de taxa de bits com indicação de tecnologias ou codecs adotados, parceiros envolvidos, ganho de eficiência em largura de banda e impacto na QoS.

13. Informe se há integração de dados de desempenho de CAPs para validação de métricas internas de QoS, identificando quais CAPs compartilham informações, formato, frequência e forma de utilização desses dados, bem como a existência de mecanismos de correlação entre as métricas.

14. Identifique eventos de congestionamento atribuíveis ao tráfego OTT, informando número total, duração média, segmentos de rede afetados, medidas corretivas implementadas, lições aprendidas e quantidade de usuários impactados, além de registrar casos de degradação por falta de comunicação com plataformas OTT, descrevendo impactos observados e mecanismos de resolução acionados.

15. A partir do tráfego observado em sua própria rede, como você avalia o crescimento do tráfego de vídeo em alta resolução de provedores de Serviços de Valor Adicionado – SVA (especialmente aqueles com mais de 10 milhões de assinantes (nacionalmente)) e o potencial de influência da IA generativa e da realidade estendida nesses números. Indicar o percentual discriminado por tipo de dado no tráfego OTT total, taxa de crescimento, ações de mitigação e investimentos adicionais realizados.

16. Explique sua metodologia de monitoramento de QoS para tráfego OTT, incluindo indicadores de acompanhamento, ferramentas utilizadas, frequência e exemplos de indicadores utilizados.

17. Identifique problemas técnicos, econômicos ou operacionais em pontos de troca de tráfego com OTTs, CDNs ou IXPs, informando a natureza das disputas, parceiros envolvidos, soluções alcançadas e gargalos estruturais persistentes na operação.

18. Há alguma consideração adicional ou estudos e iniciativas complementares que devam ser consideradas na atual etapa de tomada de decisão da presente iniciativa regulamentar? Justifique sua resposta por meio de dados e informações que corroborem sua afirmativa.