1. Contextualização

Trata-se de projeto constante do item nº 16 da Agenda Regulatória para o biênio 2025-2026 e que propõe a reavaliação dos limites máximos de quantidade de espectro de radiofrequências estabelecidos pela Resolução nº 703, de 1º de novembro de 2018, com vistas a adequar os referidos limites máximos para cada grupo econômico refletindo adequadamente as mudanças ocorridas no mercado do Serviço Móvel Pessoal - SMP nos últimos cinco anos. 

Atualmente, a regulamentação estabelece limites máximos para que uma prestadora de serviço de telecomunicações de interesse coletivo, sua(s) coligada(s), controlada(s) ou controladora(s), detenha radiofrequências em um mesmo município:

• Faixas abaixo de 1 GHz: até 35% do total de faixas constantes da tabela I do Anexo à Resolução, podendo esse limite ser aumentado até 40% mediante condicionamentos da Anatel. Atualmente esses percentuais equivalem a 71,4 MHz[1] e 81,6 MHz[2], respectivamente.
• Faixas entre 1 GHz e 3 GHz: Até 30% das faixas constantes da tabela II do Anexo à Resolução, podendo esse limite ser aumentado até 40% mediante condicionamentos da Anatel. Atualmente esses percentuais equivalem a 199,5 MHz[3] e 266 MHz[4], respectivamente.

A Resolução também estabelece que editais de licitação poderão estabelecer limites mais restritivos, inclusive para faixas acima de 3 GHz.

1.1 Mercado do Serviço Móvel Pessoal (SMP)

Em análise de sua história mais recente, constata-se que o mercado de varejo do Serviço Móvel Pessoal (SMP) nunca esteve tão concentrado, apesar de incontestes esforços regulatórios de promoção da entrada e no oferecimento de condições justas e razoáveis. Em um pano rápido, após a reorganização estrutural das operadoras móveis regionais em empreendimentos nacionais nos primeiros anos 2000, houve a frustração da entrada da quinta operação móvel nacional ao início da segunda década e, mais recentemente, a quarta operação móvel acabou sendo também absorvida pelos três grupos majoritários. Se comparado com a trajetória do mercado de Banda Larga Fixa (SCM), torna-se ainda mais pronunciada essa condição diagnóstica do mercado móvel. São amplamente conhecidos, na academia e na atuação regulatória, os desafios em estimular e manter a contestabilidade no mercado de varejo do SMP. A título de exemplo, os gráficos abaixo demonstram que o posicionamento dos agentes estabelecidos sofreu variação apenas no processo de consolidação decorrente da alienação dos ativos da OI Móvel, isso mesmo ao retroagir 10 anos na análise dos dados[5], ainda que os principais agentes não tenham se alterado.

Figura 1 - Market Share no SMP (jun/15 a jun/25)

Em destaque no gráfico, a percepção dos efeitos da alienação dos ativos da OI Móvel, com distinta elevação do grau de concentração, em favor da participação de mercado das empresas já incumbentes. Abaixo, ilustra-se evolução do índice HHI (utilizado como forma de medida de concentração de mercado):

Figura 2: HHI SMP Nacional (jun/15 a jun/25). Fonte: Anatel.

Nota-se que, com a aprovação e concretização da venda da OI, o índice passou para 0,3218 pontos em junho de 2022, denotando uma maior concentração de mercado. Situação que praticamente se mantêm desde então.

Diante de uma configuração oligopolística tão marcada, não se deve transigir com riscos de concentração ainda maior do que a já observada, pelo contrário, deve-se buscar, de forma obstinada e intransigente, promover a entrada de forças competitivas capazes de contestar a atual conformação mercadológica.

Nesse cenário, estimular a atuação sustentável de novos agentes atuantes no SMP parece ser o mecanismo mais adequado, assertivo e necessário para garantir alguma evolução do processo competitivo nesse mercado. Esse tipo de estímulo deve significar não apenas os mecanismos comportamentais vigentes com o Plano Geral de Metas de Competição (PGMC), mas também possibilitar que, neste ou em outros momentos oportunos, haja também mudanças estruturais no mercado, por intermédio da oferta desse que é o principal insumo para desenvolvimento das redes móveis, o espectro de radiofrequências, aos agentes competitivos.

Diante disso, é preciso refletir sobre a distribuição de faixas de radiofrequência de acordo com suas características de uso (cobertura ou capacidade) de modo a fomentar o ambiente competitivo neste mercado, mitigando tendências de concentração.

Discutir as regras de spectrum cap no Brasil é fundamental para garantir um uso equilibrado e eficiente do espectro, promovendo a concorrência no setor e assegurando condições equilibradas para a expansão da conectividade no país.

Neste ponto, cabe repisar a discrepância, também em termos de espectro, entre os agentes estabelecidos e aqueles considerados atuantes no mercado do SMP.

Figura 3 - Quantitativo espectro por Grupo Econômico (Fonte: Anatel).

As figuras abaixo ilustram a distribuição geográfica da quantidade de espectro autorizada às prestadoras do SMP no Brasil, segmentando-se o espectro abaixo de 1 GHz, entre 1 GHz e 3 GHz e acima de 3 GHz.

Figura 4 – Quantitativo de espectro detido pelos três maiores grupos econômicos prestadores de SMP em faixas abaixo de 1 GHz

Figura 5 – Quantitativo de espectro detido pelos três maiores grupos econômicos prestadores de SMP em faixas entre 1 GHz e 3 GHz

2. Como contribuir

A tomada de subsídios ficará disponível de 15 de agosto a 29 de setembro de 2025. Tempo adicional para a finalização das respostas não poderá ser garantido, uma vez que as informações recebidas serão organizadas para a conclusão da Análise de Impacto Regulatório (AIR) e a confecção da respectiva proposta, que possui meta de conclusão para o segundo semestre de 2025.  

Ao aprovar diretrizes para a elaboração da Agenda Regulatória e para o processo de regulamentação no âmbito da Agência, a Resolução Interna Anatel nº 8, de 26 de fevereiro de 2021, definiu a tomada de subsídios como “instrumento utilizado no escopo da Análise de Impacto Regulatório, ou em outra etapa do processo de regulamentação, se assim se mostrar conveniente, destinado à construção do conhecimento sobre dada matéria e ao levantamento de dados para o desenvolvimento de propostas e de alternativas de ação para a solução de um problema regulatório, que deve ser prioritariamente aberto ao público ou, excepcionalmente, restrito a atores implicados no problema regulatório, e que possibilita aos interessados o encaminhamento de contribuições, estudos, pareceres, propostas de autorregulação, avaliações qualitativas, técnicas e econômicas à Agência em momento diverso das consultas públicas” (art. 3º, inc. XI). 

O normativo estabelece, também, que “a Tomada de Subsídio será realizada pelo prazo de 45 (quarenta e cinco) dias, salvo em circunstâncias justificadas” (art. 17, § 2º). 

Importa registrar que o estabelecimento desse prazo para a Tomada de Subsídios não restringirá a participação social no projeto de reavaliação dos limites máximos de quantidade de espectro de radiofrequências estabelecidos pela Resolução nº 703, de 1º de novembro de 2018, dado que o processo será submetido, ainda, a consulta pública. 

Uma lista de questionamentos foi elaborada de modo a orientar as respostas. Para fins de organização das informações, solicita-se que as contribuições utilizem os itens do Participa Anatel, uma vez que, em termos operacionais, os custos para agregação (por parte dos respondentes) e transmissão das informações seriam minimizados.  Solicita-se, ainda, que cada questionamento seja tratado em particular, descrevendo com detalhes, dados, evidências e estudos a respectiva percepção do respondente.  

Na presente Tomada de Subsídios, a Agência busca promover um diálogo com todos os interessados para identificar problemas e reunir evidências (dados e fatos baseados em informação crível) que serão importantes insumos para o processo de avaliação das possíveis ações para, no escopo da presente iniciativa, auxiliar no objetivo de fomentar justamente o referido ambiente competitivo neste mercado, mitigando tendências de concentração.

Assim, espera-se contribuições a esta Tomada de Subsídios por meio de respostas às questões apresentadas no item 3 abaixo, com o maior nível de detalhamento e embasamento possível. Adicionalmente, devido à grande relevância do tema e para auxiliar na reflexão a respeito das questões feitas, orienta-se a fornecer dados e informações que justifiquem e evidenciem os argumentos e comprovem as alegações de forma objetiva.

3. Dos questionamentos (justificar as respostas com base em evidências e dados)

Dada a contextualização apresentada, busca-se com as questões a seguir ampliar o entendimento das possíveis repercussões na estrutura de mercado e na competição do Serviço Móvel Pessoal, e em seus agentes, de possíveis mudanças nos limites máximos de quantidade de espectro de radiofrequências por grupo econômico do SMP, especificadas no contexto da Resolução nº 703, de 1º de novembro de 2018.

Assim, as questões se estruturam em dois blocos, o primeiro relativo às considerações que devem ser levadas em conta na revisão dos limites máximos da referida Resolução de forma a ampliar a competição entre os atuais agentes nesse mercado e a fomentar uma atuação sustentável de novos entrantes. O segundo questiona sobre a metodologia para permitir a atualização dos limites máximos com a evolução do mercado e do uso do espectro com a disponibilização de novas faixas de frequência em curto, médio e longo prazos.

Por fim, entende-se relevante repisar que em cada uma das respostas sejam indicadas as justificativas, por meio de dados e informações críveis e estudos relevantes, que corroborem as respostas e possam fomentar um diálogo de alto nível na construção da Análise de Impacto Regulatório.

Revisão dos limites máximos e promoção da competição

1. 3.1 De que forma os limites máximos de quantidade de espectro afetam a estrutura de mercado e de competição e que ressalvas devem ser observadas pela Anatel? Justifique sua resposta indicando estudos, dados e evidências que corroborem sua resposta.

1. 3.2 Os atuais limites máximos de quantidade de espectro de radiofrequências por Grupo Econômico estão adequados aos objetivos da Agência em diminuir a concentração de mercado? Justifique sua resposta indicando estudos, dados e evidências que corroborem sua resposta.

1. 3.3 Seria interessante estabelecer novos intervalos de faixas de radiofrequência para a definição dos limites máximos? (Por exemplo, faixas abaixo de 1 GHz, faixas entre 1 e 7 GHz, faixas acima de 7 GHz etc.) Justifique sua resposta indicando estudos, dados e evidências que corroborem sua resposta.

1. 3.4 Em mantendo-se os intervalos atuais de faixas de radiofrequências ou em eventual mudança desses intervalos, quais seriam os limites máximos adequados ao objetivo de aumento da competição no mercado do SMP? Justifique sua resposta indicando estudos, dados e evidências que corroborem sua resposta.

1. 3.5 O cálculo do percentual de quantidade de espectro detido por cada Grupo Econômico deve desconsiderar faixas de radiofrequências ainda não licitadas (faixas listadas no anexo à Resolução)? Justifique sua resposta indicando estudos, dados e evidências que corroborem sua resposta.

1. 3.6 De que forma os diferentes formatos de acordos de exploração industrial de radiofrequências e/ou de rede de acesso por rádio (RAN Sharing) influenciam na concentração de mercado e na definição dos limites máximos de quantidade de espectro de radiofrequências? Justifique sua resposta indicando estudos, dados e evidências que corroborem sua resposta.

1. 3.7 Atualmente, na verificação do atendimento aos limites máximos de quantidade de espectro de radiofrequências, a contabilização do quantitativo de espectro detido pelos grupos econômicos considera apenas autorizações em caráter primário. Com o aprimoramento de mecanismos de acesso ao espectro, você visualiza situações em que autorizações em caráter secundário também devam ser consideradas nessa contabilização? Justifique sua resposta indicando estudos, dados e evidências que corroborem sua resposta.

Metodologia de definição e revisão dos limites máximos

1. 3.8 Quais as vantagens e desvantagens dos diferentes modelos de limites máximos de quantidade de espectro: estabelecimento a cada licitação realizada pela Agência, ou limites fixos nos moldes vigentes? Justifique sua resposta indicando estudos, dados e evidências que corroborem sua resposta, em especial quanto a experiências internacionais correlatas.

1. 3.9 Poderiam ser estabelecidos intervalos para revisão periódica, tanto dos limiares quanto das faixas de radiofrequências consideradas, nos moldes do Plano de Atribuição, Destinação e Distribuição de Radiofrequências - PDFF (bianual)?

1. 3.10 Poderiam ser definidos limites máximos variáveis no curto, médio e longo prazo?

1. 3.11 É mais adequado que os limites máximos sejam estabelecidos em Ato do Conselho Diretor da Anatel (mais célere), devendo a regulamentação prever princípios e diretrizes?